Checking the protocol role instances for bisimilarity

El Ecuador es reconocido a nivel mundial por ser un país petrolero, es decir un país donde su economía depende de la explotación petrolera, caso típico de los países

latinoamericanos que poseen este recurso, según Orozco “en términos económicos, un

país en desarrollo es dependiente a los hidrocarburos si el sector petrolero representa por lo menos el 8% del PIB, 40% de las exportaciones (Auty, 1993: 3) y si, además de

esto, genera un flujo significativo de ingresos para el Estado (Naranjo, 2007: 89)”

(Orozco, 2012:51)

En aproximadamente 42 años de explotación petrolera, el recurso natural se ha convertido en un bien significativo dentro del desarrollo del país. En el periodo entre 1972 y 2002 los ingresos de la actividad petrolera promedio, representaron el 35.7% del Presupuesto General del Estado (PGE) (Llanes, 2004:13). Para el 2012 se estimó que los ingresos provenientes de la actividad petrolera para financiar el PGE serían de US$ 4.011.314.071 dólares, considerando un valor del crudo de US$ 79 dólares, mismos que representaron el 16% aproximadamente del total de ingresos del PGE para ese año (Ministerio de Finanzas, 2011).

En este sentido, la política petrolera está anclada a un doble condicionante. Por un lado a través de sus instrumentos debe propiciar la generación de política pública, de tal manera que pueda controlar y regular el sector donde interactúa el ámbito público y privado en las diferentes fases de la industria; y por otro lado, la política petrolera es un insumo determinante en la política económica, misma que debe ser considerada como gestora de recursos para el PGE.

El direccionamiento de la política petrolera se puede resumir en términos de gobernanza, cuando su implementación se la concibe como el resultado de las interacciones entre las presiones económicas públicas y privadas, las demandas sociales y políticas de los diferentes sectores, y un interés estatal que demanda el control y una superposición en términos rentísticos de la actividad petrolera, visto desde un nivel nacional.

Pero este sistema complejo de juego de poderes también se engloba a un nivel internacional, cuando el petróleo es considerado un comoddity dentro de la lógica

23 desarrollista del modelo capitalista, que produce coacciones entre actores en una escala mayor y dentro de una esfera geopolítica, cuyo fin por un lado es garantizar la seguridad de energía de un país o región, y por el otro lado, mantener el control y el poder sobre la propiedad del bien.

Modelos de política petrolera en una reseña histórica (siglo XX-1990)

La política del sector petrolero en el Ecuador se ha diferenciado por distintas épocas que han marcado los modelos desarrollados y practicados en los países latinoamericanos. Un primer momento es el establecido a partir del siglo XX hasta los comienzos de los setenta, cuya caracterización hace referencia a una subordinación del ámbito estatal al sector privado foráneo; es decir, las trasnacionales eran quienes se encargaban de la gestión del recurso en todas sus fases, desde la explotación hasta la comercialización dejando a un lado la intervención y reduciendo al mínimo la renta para el Estado.

En esta época existieron políticas públicas precarias enfocadas a normar y regular el sector petrolero, pero principalmente se dejo de lado la generación de renta para el Estado. Los principales campos petroleros descubiertos en la región litoral, se gestionaron bajo la modalidad de arriendos a la empresa Anglo Ecuadorian Limited quien en 1911 explotó el primer pozo en la Península de Santa Elena, denominado Ancon1. A partir de esa fecha los beneficios petroleros fueron aprovechados principalmente por las compañías trasnacionales, hasta inicios de los setenta (Anglo y Texaco Gulf principalmente).

A partir de los años setenta en el Ecuador se vivió una época bajo el modelo desarrollista y se instauró una ideología denominada “Nacionalismo Revolucionario” la

cual estaba sustentado en un desarrollo endógeno de producción (Llanes, 2004: 63), similar al propuesto en la actualidad por la Secretaría Nacional de Planificación (Senplades)4; donde el fortalecimiento del mercado interno, y la selección y sustitución de importaciones para propiciar la industrialización nacional fueron las piedras angulares del modelo.

4 _{Secretaría Nacional de Planificación (SENPLADES): Es la institución responsable de la planificación a} largo plazo de las políticas públicas y cuya acción se ve instrumentalizada a través del Plan Nacional del Buen Vivir. Este instrumento plasma la consecución de un modelo de desarrollo enfocado al cambio de país exportador de bienes primarios a un modelo endógeno de producción donde prima la trasformación productiva y de conocimiento (SENPLADES, 2009).

24 Bajo la dictadura del Gobierno de Gral. Guillermo Rodríguez Lara (1972-1978), se generó la primera normativa hidrocarburífera que garantizaba el beneficio para el Estado como dueño del recurso. En esta Ley se cambiaron los contratos de concesión o arrendamiento en donde el bien era exclusivamente del arrendatario, por contratos donde el propietario participó de la producción y además se establecieron tarifas por el transporte, ingresos por regalías, cuotas para el mercado interno, entre otros beneficios (Andrade, 1998: 90-91 en Llanes, 2004:63)

Los principios de la política petrolera en este período se enfocaron en aumentar los ingresos petroleros para el Estado, por un lado se consiguió la participación en la producción diaria de los yacimientos y por otro se establecieron normas tributarias que hacían que la renta petrolera aumente y financie el PGE, que posteriormente financiaría gran parte del gasto social.

En este contexto, se alcanzó la participación del Ecuador en organismos internacionales encomendados a la gestión energética como la OPEP5, OLADE6 y ARPEL7, se creó la Corporación Estatal Petrolera Ecuatoriana (CEPE), se nacionalizó la

5 _{La OPEP (Organización de Países Exportadores de Petróleo) es una organización intergubernamental a} la que pertenecen actualmente 12 países productores de petróleo. También se refiere a la OPEP como Organización de Países Productores de Petróleo. De acuerdo con los estatus de la OPEP, uno de los principales objetivos es la determinación de los mejores medios para salvaguardar los intereses de la organización y de sus miembros, tanto de forma individual como colectiva. También persigue la estabilización de los precios del petróleo en los mercados internacionales con el fin de eliminar altas fluctuaciones y volatilidad, siempre teniendo en cuenta los intereses y necesidades de los países productores de petróleo en cuánto a asegurar un ingreso estable de estas naciones, un suministro eficaz y regular de petróleo a los países consumidores y un rendimiento justo para los inversores en petróleo y su industria” (OPEC, 2013)

6 _{“OLADE (Organización Latinoamericana de Energía) nace en el contexto de la crisis energética} internacional de inicios de la década del setenta, cuyos alcances y repercusiones fueron analizadas por los países de América Latina y el Caribe, que carentes de políticas energéticas y ante la necesidad de enfrentar adecuadamente esta crisis iniciaron un intenso proceso de movilización política que culminó el 2 de noviembre de 1973 con la suscripción del Convenio de Lima, instrumento constitutivo de la Organización, que ha sido ratificado por 27 países de América Latina y el Caribe” (OLADE, 2013)

7 _{“ARPEL (Asociación Regional de Empresas del Sector Petróleo, Gas y Biocombustibles} en Latinoamérica y El Caribe) es una asociación sin fines de lucro que nuclea a empresas e instituciones del sector petróleo, gas y biocombustibles en Latinoamérica y el Caribe. Fue fundada en 1965 con el propósito principal de promover la integración y el crecimiento de la industria y de maximizar su contribución al desarrollo energético sostenible de la región. Sus socios representan más del 90% de las actividades del upstream y downstream en la región e incluyen a empresas petroleras nacionales e internacionales, a empresas proveedoras de tecnología, bienes y servicios para la cadena de valor de la industria, y a otras asociaciones del sector. Desde 1976 ARPEL posee Estatus Consultivo Especial ante el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas (ECOSOC). En 2006, la asociación manifiesta su adhesión a los 10 principios del Pacto Mundial” (ARPEL, 2013).

25 empresa petrolera Gulf Oil y se compraron las acciones al consorcio Texaco-Gulf, para transferir el monopolio del mercado interno de producción y comercialización a CEPE. Posteriormente se construyó la refinería de Esmeraldas para el procesamiento de crudo y se fiscalizó al Sistema de Oleoducto Transecuatoriano (SOTE).

Este es un proceso de nacionalización, donde el Estado asumió un rol protagónico empresarial al participar directamente de las fases de la industria petrolera y al ser parte de las actividades económicas, con lo cual se convirtió en un actor económico que contribuyó a la acumulación de capital, consiguiendo en cierta medida despojar al capital transnacional del monopolio que modelaba como protagónico en el siglo XX.

Sincrónicamente algo similar sucedió en Venezuela donde, según Rafael Calderas, ex presidente venezolano, el proceso de nacionalización del petróleo en su país se llevó a cabo por 1976 y señaló que el argumento principal para nacionalizar este recurso fue la liberalización de las transnacionales que no permitieron un desarrollo elocuente de su nación, acusa también que la presencia de los entes privados ocasionaron distorsión en el acontecer político, social y económico, además que opacó el ejercicio pleno de la soberanía del Estado (Calderas, 1975: 6).

En Ecuador tras culminar con la dictadura de Rodríguez Lara en 1978, se estableció un regreso hacia la democracia, cuyas políticas en el sector petrolero

siguieron el mismo rumbo “desarrollista” guardando sus diferencias entre gobernantes;

es así que, en el Gobierno de Oswaldo Hurtado se dio el primer paso al aperturismo económico para la inversión foránea en temas petroleros y se establecieron principios de contratación en “prestación de servicios” 8_{, los que se realizó en la fase de exploración y}

explotación, mismos que estuvieron exentos del pago de regalías (Llanes, 2004:71).

8_{“Son contratos de prestación de servicios para la exploración y explotación de hidrocarburos, aquellos} en que personas jurídicas, previa y debidamente calificadas, 115 nacionales o extranjeras, se obligan para con CEPE a realizar, con sus propios recursos económicos, servicios de exploración y explotación hidrocarburífera en las áreas señaladas para el efecto invirtiendo capitales y utilizando los equipos, la maquinaria y la tecnología necesaria para el cumplimiento de los servicios contratados” (Art. 16 en la Reforma a la Ley de Hidrocarburos, Registro Oficial No. 306 del 13 de agosto de 1982).

“Los contratistas de prestación de servicios para la exploración y explotación de hidrocarburos están exentos del pago de primas de entrada, derechos superficiarios, regalías y aportes en obras de compensación; debiendo pagar anualmente al Estado, desde el inicio del periodo de explotación, una contribución no reembolsable equivalente al uno por ciento del monto del pago por los servicios previa deducción de la partición laboral y del impuesto a la renta, destinada a promover la investigación, el desarrollo y los servicios científicos y tecnológicos en el campo de los

26 En el Gobierno de León Febres Cordero (1984-1988), se realizaron actividades de exploración que, pese a algunos fracasos, lograron incorporar nuevas reservas petroleras. La producción se fue incrementando paulatinamente hasta mediados de los 90, incursionando en otras formas de explotación como la recuperación secundaria, basado principalmente en el levantamiento artificial de producción en los campos petroleros.

Sin embargo, en 1987 disminuyó la producción de petróleo a la mitad, lo cual impidió la exportación del recurso durante 6 meses, debido a la destrucción del SOTE a causa del terremoto del 5 de marzo de ese año, donde “las pérdidas económicas y sociales originadas directamente por las sacudidas (…) fueron pocas en comparación

con los efectos catastróficos producidos por los grandes derrumbes en masa e inundaciones en el área cercana al volcán El Reventador” (Hall, 2000) por lo cual el

régimen socialcristiano tuvo que afrontar una crisis económica significativa, considerando que las rentas de la exportación del petróleo se constituían en el principal ingreso para el PGE (Gordillo, 2005: 234).

La lógica de este gobierno fue opuesta a la implementada por el Gral. Rodríguez Lara en los setenta; es así que se llegaron a adjudicar trece bloques petroleros sin la participación de CEPE, como empresa nacional. Este período se lo puede establecer como la ruptura al proceso desarrollista, ya que si bien con el gobierno de Borja que veremos a continuación se retomó el deseo de que el Estado continúe con el protagonismo del sector, posteriormente este modelo no se consolidó y surgieron políticas enfocadas al liberalismo del sector, con énfasis a una privatización de los sectores estratégicos como se hizo alusión en el gobierno de Durán Ballén.

En 1989 durante el gobierno de Rodrigo Borja Cevallos, se creó Petroecuador en lugar de CEPE para administrar las diferentes fases de la industria petrolera: exploración, explotación, transporte, industrialización y comercialización, tras la salida de Anglo y Texaco (la primera manejaba la refinería La Libertad y la segunda operaba los campos amazónicos y la tenencia del SOTE). Este cambio dio como consecuencia el incremento de la producción nacional en aproximadamente 17 millones de barriles entre 1990 y 1991 (Llanes, 2004:74).

hidrocarburos y, en general de la Minería, por parte del Ministerio de Recursos Naturales y Energéticos” (Art. 54 en la Reforma a la Ley de Hidrocarburos, Registro Oficial No. 306 del 13 de agosto de 1982).

27 El modelo desarrollista planteado a inicios de los setenta se fue diluyendo, tras el aparecimiento de falencias del sistema, como aumento del gasto fiscal, endeudamiento externo, grandes modos de corrupción, enriquecimiento de ciertos polos de poder, entre otros. El manejo de la gestión ambiental fue caótico, a pesar de que la política petrolera estaba enfocada a capturar mayor renta a través de la participación directa del Estado en la explotación del recurso, no existió una dirección sobre el manejo de los impactos ambientales generados por esta actividad, peor aún un modelo de desarrollo económico con enfoque al desarrollo sustentable.

En este período existió una depredación de los ecosistemas, muestra de ello es el juicio contra la empresa petrolera Texaco por su intervención en la Región Amazónica Ecuatoriana (RAE). Según Álvarez, hasta antes de 1992, “las operaciones de Texaco

marcaron un modelo extractivo en el Ecuador donde la ausencia de un control ambiental fue evidente, lo que provocó una demanda internacional bajo la “acción de clase”9 _en contra de la empresa por 9.510 millones de dólares” (2012:36), al respecto:

los 30 derrames más graves del SOTE ocasionaron la pérdida de 403.200 barriles, a los que se suman 456.000 barriles de crudo y 450 millones de barriles de aguas de formación vertidos al medio ambiente, así como 6.667 millones de metros cúbicos de gas incinerados al aire libre (Cf. Rendón, 1983:404; Fundación Natura, op. Cit.:139 en Fontaine, 2007:281).

Contexto petrolero y auge de las políticas aperturistas (1992-2006)

En el Ecuador la política neoliberal se presentó con énfasis a partir de 1992 cuando el modelo desarrollista practicado en el país terminó de fragmentarse. Las malas prácticas de gestión, hicieron que el modelo implementado en los setenta colapse por mal uso de los recursos, incremento abrupto del aparato estatal, procesos burocráticos dentro de la administración pública y un alto índice de corrupción y endeudamiento, que para finales

9_{En el juicio “acción de clase”, liderado por la organización Frente de Defensa de la Amazonía y la} Asamblea de Afectados por Chevron-Texaco, representa a cerca de 30.000 afectados directos (sin considerar a los 120.000 estimados como afectados indirectos) por la contaminación producida por entre 1972 y 1990. En 2002 la Corte de Nueva York resolvió que se revierta al Ecuador la demanda, por lo cualTexaco no podía negar prescripción y la corte estadounidense se convertía enel garante para el juicio. En el Ecuador el litigio empezó el 7 de mayo del 2003, con cerca de 230.000 hojas de demanda. Para el 14 de febrero del 2011 se dicta la sentencia a favor de los demandantes por 9.510 millones de dólares, con la opción a duplicarse si la empresa petrolera no pide disculpas. Sin embargo, los demandantes apelaron porque en el fallo no se consideraron tres aspectos: el vertido de crudo a las vías, la economía de la gente y el territorio de los pueblos indígenas. En mayo 2011 Texaco pide la nulidad del juicio, mismo que sigue hasta noviembre 2011” (Fajardo, entrevista, 2011 en Álvarez, 2012).

28 de 1993 representó el 91.8% del PIB lo que equivalió a US$ 1.166 per capital, un marcador más alto del mundo para ese período, la deuda externa llegó a representar el 18.4% del PGE (CONADE, 1994:100).

Bajo este contexto, la política petrolera se moldeó en función de los requerimientos estatales del régimen y bajo los principios de globalización y privatización del orden mundial que implantaron una visión unipolar en los países latinoamericanos a partir de los años ochenta. Esta visión fue liderada por los partidos políticos neoliberales que concibieron al Estado como el principal motor de la ineficiencia económica y la precaria calidad en la prestación de servicios públicos.

Con la proclamación en 1992 de Sixto Duran Ballén como Presidente Constitucional del Ecuador, se propagó un cambio estructural en la política petrolera. El Estado pasó de ser empresario por su vinculación directa en los modos de producción a una figura estatal desplazada de los modos de regulación y control de las actividades productivas, lo que llevó a una alineación directa con el enfoque neoliberal clásico implantado en la región.

Marco de la planificación

Con el direccionamiento de Sixto Durán Ballén, se inscribió un modelo de cambio de política y de direccionamiento estratégico en toda la administración pública, el cual bajo la filosofía de sentar las bases para la modernización del Estado y de conseguir un crecimiento sostenido autosustentable, se construyó la actualización del texto de

“Agenda para el Desarrollo” que delineó el ámbito de acción del gobierno con el fin de

atacar a todas las líneas deficitarias en la gestión pública anterior (CONADE, 1994). El plan fue diseñado para el período 1993-1996 y estuvo liderado por el Consejo Nacional de Desarrollo, presidido por el Econ. Alberto Dahik, Vicepresidente de la

República. El 03 de julio de 1993, Sixto Duran Ballén aprobó la “Agenda para el Desarrollo”, bajo la consigna que “las prioridades para afrontar los problemas no son estáticos y deben ajustarse en el tiempo, para garantizar que la gestión pública responda

plenamente a la realidad del momento” (CONADE, 1994).

En esta agenda se hizo referencia a un plan de modernización estatal que consistió principalmente en el desarrollo de los modos de producción a través de la generación de libertades individuales como colectivas. La naturaleza de esta

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planificación se basó en adaptar prácticas denominadas “modernas”, aplicados ya en

otros países latinoamericanos, con el fin de dinamizar la economía y garantizar la sostenibilidad de la ciudadanía a través de una intervención restringida del Estado y una apertura de los mercados para la iniciativa privada.

La propuesta consistió en dos fundamentos, el primero se basó en propiciar la participación social en las decisiones para el desarrollo, misma que entre sus líneas de

acción se enfocó en “dotar al sector privado del adecuado marco de libertad e incentivos

para mejorar su inversión y participación económico, concentrando la actividad directa

del gobierno a lo que estrictamente le compete” y “convenir con el sector privado para que participe o se haga cargo de la prestación de algunos servicios y obras públicas”

(CONADE, 1994: 11).

Un segundo fundamento se estableció en conseguir la eficiencia del sistema,

misma que entre sus líneas de acción señala “Descentralizar y desconcentrar las

actividades operativas del Gobierno, para reducir costos, agilitar trámites y lograr una mayor oportunidad en la atención al público” y “eliminar las normas de regulaciones especiales a los mercados” (CONADE, 1994: 12).