Las preguntas que deberíamos hacernos son: ¿por qué no logramos que las operacio- nes de pequeña escala tengan éxito, a pesar de que pueden ser fácilmente más eficien- tes y ecológicamente más responsables que las grandes operaciones? ¿Por qué existe tan poco interés en los modelos de pequeña escala o de cooperativismo por parte de los agricultores? ¿Cuáles son los factores sociales, políticos y económicos que con- tribuyen a la continua consolidación del monopolio de las tierras? Ningún proyecto de (re)distribución tendrá éxito si no encontramos respuestas pragmáticas para hacer frente a esta problemática.
Mariana Vásquez, agricultora de Machachi 26
1. Introducción: por qué y cómo estudiar la
problemática de la terratenencia inequitativa
Este estudio parte de dos supuestos fundamentales: (i) la democratización del poder en una sociedad pasa necesariamente por la democratización de los medios de producción (uno de ellos, la tierra); y (ii) la estructura inequitativa de tenencia de tierra que caracteriza la sociedad ecuatoriana es fruto de un patrón de acumulación desigual, injusto y multicentenario, cuyas ramificaciones han sido la generación y
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reproducción de desigualdad, de pobreza y de exclusión social. Entre los diversos tipos de desigualdad que encontramos en Ecuador, la desigualdad en la terrate-
nencia ha sido históricamente una de las más agudas27 , y sus impactos entre los
más destructivos, debido en parte a la esencial importancia de este recurso para la forma de vida y actividad económica de gran parte de la población.
Estos dos supuestos, con sus criterios normativos-políticos de justicia y equi- dad, bastan para justificar un proyecto de redistribución de tierras. Desde este punto de partida, podríamos proceder a un estudio de la estructura de terratenencia, cal- cular una serie de índices de desigualdad, y diseñar un conjunto de políticas orien- tadas a minimizar el valor tal indicador. Sin embargo, como podemos apreciar en el testimonio de la agricultora cuyas palabras abren este artículo, las discusiones alre- dedor de la problemática de la redistribución de tierras pueden y deben enmarcarse en una discusión más amplia, capaz de vincular los criterios teóricos de equidad con las complejas realidades de las vidas de los integrantes del sector agrícola. No pode- mos hablar de redistribución sin preguntarnos cómo podemos asegurar el éxito de las Unidades de Producción Agrícolas (UPA) de pequeña escala. Si dejamos este pro- blema de lado, nada asegura que un pequeño productor dotado de una UPA a través de una política de redistribución no la venda inmediatamente a una constructora, por falta de interés o falta de capacidad productiva. Tampoco podemos asegurar que los traficantes de tierras no organicen «asociaciones de productores» artificiales con el fin de aprovechar los programas de redistribución para adquirir tierras a bajo pre- cio. El cómo de las políticas de redistribución es tan importante como el porqué. Y difícilmente podemos pensar en el cómo sin tener una clara visión de las problemá- ticas sociales que caracterizan el sector agrícola. Por lo tanto, este estudio busca inte- grar un enfoque etnográfico con el enfoque económico convencionalmente utilizado para estudiar la estructura de terratenencia, con miras a proporcionar una visión más compleja (y por lo tanto más útil) de la problemática de la redistribución de la tierra.
Por otra parte, el aterrizar en las realidades cotidianas del sector agrícola a través del enfoque etnográfico resulta enriquecedor en la medida en que desmiente algunos mitos de la ideología económica predominante, y pone en evidencia algunas razo- nes importantes para impulsar la democratización de la terratenencia, generalmente obviadas en aquellos estudios que parten desde el enfoque de la desigualdad. Espe- cíficamente, las experiencias de los pequeños productores revelan que, en la medida en que la redistribución permite romper con estructuras monopólicas y fomentar la producción a pequeña escala, es posible eliminar deseconomías de escala y pro- mover mayor innovación y eficiencia productiva. Más aún, la producción a pequeña escala en varios subsectores agropecuarios tiende a generar ventajas comparativas importantes en materia ecológica frente a las producciones a gran escala, incenti- vando el uso de modelos de producción con menor tendencia a generar externalida- des negativas y a degradar la calidad del patrimonio natural (una ventaja igualmente importante desde el enfoque de la justicia intergeneracional).
En síntesis, el estudio de la problemática de la redistribución de la tierra se puede beneficiar de un enfoque metodológico multidisciplinario, tanto en el ámbito pragmático del diseño de políticas públicas, como en el ámbito teórico donde se esta- blecen los criterios ideológicos que sustentan el proyecto de redistribución.
27 Por ejemplo, el índice de Gini de la distribución de la tierras (0,8 en el año 2000) es mucho mayor al
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Partiendo desde esta apuesta metodológica, en este estudio buscamos cum- plir con tres objetivos. Primeramente, esperamos fortalecer el planteamiento teó- rico respecto a la importancia de la redistribución, articulando el criterio social de equidad, el criterio económico de eficiencia y el criterio ecológico de preservación de la integridad del patrimonio natural. Esta discusión busca establecer definitiva- mente la legitimidad y relevancia del proyecto de redistribución. En un segundo momento, aterrizamos en la práctica: realizamos un análisis del único importante proyecto de redistribución, la Reforma Agraria de los años sesenta y setenta del siglo XX en Ecuador, y luego, describimos la estructura actual de la tenencia de la tierra a partir de los resultados de estudios recientes y un nuevo estudio empírico. Esta sección justifica la urgencia de crear nuevos mecanismos de redistribución, poniendo en evidencia el carácter indignante de las políticas públicas de redistri- bución utilizadas en el pasado y el estado preocupante del statu quo de la estructura actual de terratenencia. Finalmente, concluimos con una breve discusión de algu- nos de los retos para la política de redistribución, tomando en cuenta los criterios de aquellos que enfrentan esta problemática en el día a día.
2. La redistribución de la tierra:
un proyecto legítimo
2.1. El patrón de acumulación de tierras en Ecuador y las políticas
de redistribución: orígenes y persistencia de la inequidad
No es relevante en este espacio realizar un recuento histórico exhaustivo de aque- llos complejos procesos políticos y económicos que han construido paulatinamente la inequitativa estructura de tenencia de los medios de producción en Ecuador. Estos procesos han sido ampliamente estudiados en otros espacios. Sus patrones generales son de conocimiento general: a partir de la colonización europea, el control del prin- cipal medio de producción (la tierra) pasa de las manos del Incario, bajo el cual había sido manejado como un bien esencialmente público, a las manos de la Corona Espa- ñola, la cual encargó el manejo de «sus» tierras (y las poblaciones que las ocupaban) a aquellos delegados llamados «encomenderos», cuyo objeto primordial era la cana- lización de la riqueza hacia Europa para así cumplir con el rol mundial de la periferia (impuesto por los países que continuaban enriqueciendo).
En la medida en que los encomenderos lograban retener parte de aquellos recur- sos para sus propias fortunas, su deseo de autonomía incrementaba de tal forma que en poco tiempo aquel deseo se convirtió en un elemento catalizador para el proceso independentista, el cual a la vez permitió a estos delegados «legitimar» su estatus de propietarios autónomos. De tal forma, las encomiendas coloniales se transforman en latifundios, estructuras semifeudales que perduran hasta la Reforma Agraria de los años sesenta y setenta del siglo XX, y se expanden, más o menos intactas, hacia partes de la Costa y Amazonía a través de un proceso de privatización y acaparamiento de tie- rras igualmente inequitativo y arbitrario. El testimonio de Elisa Mera28 , descendiente
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de terratenientes quiteños, da cuenta de cómo la apropiación arbitraria de las tierras persistió de forma normalizada hasta mediados del siglo XX, impulsada por marcos normativos y programas orquestados por el Estado:
La hacienda de mi abuelo en Santo Domingo, donde íbamos cuando era niña a pasar las vacaciones [en los años cincuenta] era una propiedad que él había adquirido cuando fue parte de las misiones de colonización en los años treinta. Inclusive recuerdo que mi padre, cuando yo era pequeña, participó en la colonización de las tierras de la Costa con un grupo, una cooperativa… era parte de un proyecto del Estado para la coloniza- ción de lo que llamaban «tierras baldías». Luego la gente local las ocupó y perdimos una parte de las propiedades (entrevista personal, EM).
La historia de la acumulación originaria de la tierra es cuestión central de este tra- bajo, porque nos permite recordar que la búsqueda de la redistribución de la tie- rra no constituye un acto de caridad ni de expropiación injusta, sino todo lo con- trario: la redistribución constituye un medio de rectificación muy tardía de una estructura de terratenencia ilegítima, lograda solamente a través de la expropia- ción de un recurso público por parte de actores cuyo único mérito fue su capa- cidad de aprovechar una coyuntura histórica particularmente propicia para la acumulación incontrolada de poder. Desde esta perspectiva, no cabe duda que la redistribución es un proyecto legítimo en la medida en que constituye una herramienta para corregir un patrón de acumulación histórico inaceptablemente injusto; la acumulación de unos fue a partir de la desposesión de otros
2.2. Redistribución y eficiencia: deseconomías
de escala y economías de pequeña escala
El concepto de «economías de escala» sustenta uno de los argumentos que más se utiliza para justificar el modelo de producción agropecuaria a gran escala: supues- tamente, al incrementar el tamaño de una unidad productiva, el costo marginal de producción cae, generando mayor eficiencia. Lastimosamente, la comunidad académica ha otorgado menos atención a las «deseconomías de escala» —aque- llos fenómenos de ineficiencia que se generan cuando una unidad productiva crece hasta el punto de requerir una serie de procesos complejos de administra- ción, aumentando así el costo marginal de producción—.
Afortunadamente, el descuido de la comunidad académica frente a este fenómeno no se ve reflejado en el mundo real de la producción agropecuaria. Como describe Mariana Vásquez, productora de quesos con trayectoria laboral en las UPA de toda escala, los pequeños productores tienen una fuerte conciencia de las ventajas de eficiencia que caracterizan sus modelos de producción en compa- ración con los modelos de gran escala:
Lo bueno de trabajar en una finca más pequeña era que los procesos estaban a escala humana. O sea, todos los récords de producción entraban más o menos sin problema en mi cabeza y no hacía falta el tipo de sistemas complejos de administración de infor- mación que tengo que utilizar ahora para operar la quesería […] Además, no tenía que lidiar con todas las regulaciones adicionales y la logística que forzosamente nos toca
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manejar para hacer grandes envíos. […] También era mucho más fácil innovar. Cuando uno trabaja en gran escala, es difícil cambiar los procesos de producción. Por ejemplo, no puedo cambiar la manera de hacer los quesos de la noche a la mañana porque eso requeriría romper los contratos que tenemos con nuestros compradores y desperdiciar las etiquetas y los empaques que ordenamos con seis meses de anticipación. Cuando trabajaba en la finca más pequeña, podía experimentar todo lo que quería —simple- mente les avisábamos a los compradores en el mercado el fin de semana que habíamos cambiado y punto—. Esto no se puede hacer cuando el comprador es un supermercado. Ellos buscan consistencia y uno tiene que cumplir. Además, cuando tenía contacto directo con los compradores cada semana, tenía retroalimentación inmediata… no es como en las grandes operaciones, que tienen que invertir en estudios de mercado para determinar qué tipo de producto se debería hacer (entrevista personal a MV).
Vásquez explica también cómo la inversión masiva en tecnologías para la produc- ción a gran escala no genera solo desincentivos para la innovación, sino también incentivos para restringir la creatividad: en la medida en que un productor invierte en una tecnología determinada, más interés tiene en obstaculizar el desarrollo de nuevas tecnologías capaces de dar una ventaja competitiva a sus rivales en el mer- cado. Esta tendencia conlleva el riesgo de estandarizar prácticas ineficientes, luego legitimadas por regulaciones diseñadas específicamente para supervisar un modo particular de producción, e incapaces de evaluar prácticas y tecnologías innovado- ras que podrían ser desarrolladas por los pequeños productores:
Por ejemplo, yo quisiera mandar a hacer un tanque que he diseñado específicamente para el tipo de queso que hago, ¿pero qué pasa si lo mando a hacer? Luego viene el inspector y si el aparato le parece extraño inmediatamente me pone una multa, sim- plemente porque no entiende ni quiere entender cómo funciona… aunque funcione mejor que los tanques convencionales. No vale la pena arriesgarme (entrevista per- sonal a MV).
Más allá de la ineficiencia causada por la obstaculización de la innovación, la concentración de los medios de producción de forma monopólica u oligopólica conlleva sus propias ineficiencias estructurales:
Cuando se crean monopolios, simplemente se desincentiva a los nuevos emprendi- mientos. Claro que también es bueno tener una compañía suficientemente grande como para que los trabajadores se puedan especializar. Por ejemplo, ahora que tra- bajo en una finca mediana, solo me dedico a hacer quesos. Antes, cuando trabajaba en una finca más pequeña, tenía que ocuparme de todo y no me podía concentrar tanto en los quesos. Pero los monopolios masivos son otra historia. Son abusivos. No solo que impiden que nuevos emprendedores entren a competir con ellos, sino que hacen lo posible por acabar con los pequeños productores… especialmente cuando saben que estamos tratando de hacer algo distinto, algo innovador que puede amenazarles (entrevista personal a MV).
El testimonio de Mariana Vásquez nos lleva a dos conclusiones: (i) en la medida en que una política de redistribución de tierras logre quebrar estructuras de pro- ducción monopólicas, tiene la capacidad de erradicar o minimizar barreras de entrada para nuevos productores, creando condiciones para la democratización e incentivando la innovación; (ii) en la medida en que tal política incorpore meca- nismos para fomentar la producción a pequeña escala, esta puede permitir que
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el sector agrícola se concentre en aprovechar las economías de la producción a pequeña escala, una vez demostrado que las supuestas economías de escala de las grandes UPA no necesariamente son mayores (y posiblemente son menores). Adi- cionalmente, la producción a pequeña escala tiene otros beneficios importantes que discutiremos en la siguiente sección.