En esta sección nos enfocamos en las externalidades que se generan o exacerban en la producción agropecuaria a gran escala. No intentaremos un análisis detallado de estos fenómenos pero, en vista de los graves impactos que pueden generar, tanto para la salud de los seres humanos como para la salud de la naturaleza (o sea, el ecosistema en su integridad), es importante realizar un breve análisis que permita identificar algunas de las problemáticas esenciales que se deben tomar en cuenta en el diseño de políticas públicas relacionadas con la redistribución de la tierra.
Primeramente, cabe reconocer que casi toda práctica agrícola forzosamente altera ecosistemas y causa algún nivel de contaminación y degradación natural, generando costos socioambientales que pocas veces se reflejan en los precios de los productos. Sin embargo, la severidad de las externalidades que se generan en la producción agropecuaria varía significativamente, dependiendo del tamaño y el tipo de UPA. En las UPA de pequeña escala, con producción diversificada, las externalidades tienden a ser pequeñas. La rotación de cultivos minimiza la degra- dación del suelo; la diversidad de especies minimiza la vulnerabilidad a enfer- medades y plagas, y promueve la preservación de hábitats; la interdependencia entre plantas y animales minimiza la contaminación, creando un «círculo eco- lógico cerrado» dentro del cual las plantas consumen recursos generados por los animales y los animales consumen recursos generados por las plantas (Pollan, 2006). La mayoría de las UPA de gran escala no cuentan con estos círculos ecológi- cos cerrados. Al contrario, los quiebran intencionalmente: su eficiencia (medida en base a costos de producción) depende de su capacidad de generar economías de escala a través de la especialización en un producto particular. Los monoculti- vos de cualquier tipo tienden a degradar el patrimonio natural más rápidamente que las UPA diversificadas, y existen algunos tipos particulares de UPA cuyos impactos son particularmente nefastos. El ejemplo más infame puede ser el de las famosas CAFO (Concentrated Animal Feeding Operations – Operaciones Con- centradas de Alimentación de Animales). Es en estas UPA se concentran los ani- males criados en las UPA de menor escala para ser engordados rápidamente (fre- cuentemente con el uso de hormonas), con miras a prepararlos para el matadero a máxima velocidad. Este proceso intensivo genera cantidades masivas de des- perdicios, que se concentran en lagunas aisladas. Ya que los desperdicios con- tienen altos niveles de nitrógeno, fósforo, metales pesados, químicos persisten- tes y antibióticos, son demasiado tóxicos para reutilizarse como fertilizantes. Sin embargo, debido a la carencia de regulación y supervisión, los desperdicios tóxi- cos se filtran hacia los suelos y los ríos, con repercusiones graves para el ecosis- tema y, por supuesto, para los productores que dependen de estos ecosistemas para su supervivencia (Pollan, 2006).
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El mismo tipo de evaluación se puede aplicar a las externalidades relacio- nadas con los insumos energéticos que requieren las UPA de gran escala. Parte de las eficiencias de costo que logran estas UPA se deben a sus inversiones en capi- tal tecnológico. Este capital generalmente requiere insumos energéticos impor- tantes, cuyos subproductos incluyen emisiones de gases de efecto invernadero y químicos persistentes, entre otros elementos nocivos para el ser humano y la naturaleza. En el caso de las grandes operaciones agropecuarias, el modelo de pro- ducción requiere enormes insumos energéticos para procesamiento y transpor-
tación29. Pasando del proceso de producción al proceso de distribución, resulta
evidente que cualquier tipo de UPA de monocultivo a gran escala no puede ser sostenida por su comunidad (o «mercado» local), por lo cual sus productos deben ser transportados grandes distancias para alcanzar al consumidor final.
La preponderancia de las UPA de gran escala ha contribuido a la crea- ción de un modelo de producción perverso a nivel global, dentro del cual la producción de una caloría de producto alimenticio requiere un insumo de 35 calorías de combustibles fósiles (Salatin, 2008). Aunque esta ineficien- cia energética se pueda esconder por el momento detrás de bajo precio de los combustibles fósiles, el inevitable incremento de precios que va a acompañar el agotamiento de estos recursos pronto la desenmascarará. El uso de meca- nismos tributarios para internalizar las externalidades socioambientales aso- ciadas con este modus operandi podría acelerar tal proceso.
Las ineficiencias energéticas y las externalidades socioambientales que hemos discutido brevemente en esta sección son mínimas (si no inexistentes) en pequeñas operaciones diversificadas. El estudio más profundo de este tipo de fenómenos puede tener implicaciones importantes para la manera en que concebimos los modelos deseables de producción agrícola.
Una evaluación exhaustiva de las externalidades asociadas con las UPA de distintos tamaños podría darnos una visión más clara y compleja de su efi- ciencia comparativa. Una evaluación todavía más compleja podría realizarse desde el enfoque de la economía ecológica, para identificar aquellos impactos no cuantificables asociados con el predominio del modelo de producción a gran escala. Partiendo desde este enfoque, los estudios económicos podrían ir más allá de un análisis de eficiencia, para tomar en cuenta el valor cultural de la producción a pequeña escala, su potencial para lograr la soberanía alimen- taria, y su posibilidad de transformar las relaciones de producción en con- cierto con los principios de la economía social y solidaria que forman parte
de nuestro proyecto de Estado para el Buen Vivir30. Introduciendo un hori-
zonte temporal multigeneracional, podríamos incluso realizar evaluaciones orientadas a medir el valor de distintas formas de producción desde un crite- rio de justicia intergeneracional. Este tipo de estudios seguramente tenderán
29 En Estados Unidos, donde el modelo de las CAFO domina, los agricultores se ven obligados a
transportar alimentos desde las UPA externas y tienen que utilizar mecanismos de procesamiento intensivos en energía para transformar granos en una sustancia digerible para el ganado. Las vacas, por ejemplo, no pueden digerir granos con facilidad. Aún cuando estos granos han sido procesados, su consumo tiende a causar graves enfermedades que requieren atención médica e insumos antibióticos. Más aún, algunas CAFO han generado las condiciones para la emergencia de nuevas y complejas enfermedades, como la encefalitis espongiforme bovina (la enfermedad de la vaca loca) y otras enfermedades neurológicas relacionadas con la práctica de mezclar residuos cárnicos con los alimentos del ganado.
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a evidenciar la ventaja comparativa de los modos de producción a pequeña escala, energética y ambientalmente eficientes y arraigados en una comuni- dad, frente a los modos de producción a gran escala, con sus requerimientos energéticos perversos, su generación de impactos socioambientales externa- lizados, y su dependencia de la exportación o distribución masiva.
Hemos considerado hasta el momento tres buenas razones para redistribuir la tierra y tres dimensiones importantes para tomar en cuenta en cualquier pro- yecto de redistribución: la justicia social, la eficiencia y el impacto ecológico. Con estos antecedentes, procedemos ahora a discutir los experimentos de distribu- ción que se han realizado hasta el momento en Ecuador y sus impactos, tal como se reflejan en la estructura actual de tenencia de tierras.
3. La redistribución en la práctica: experimentos
fallidos y estructura actual de tenencia
3.1. La Reforma Agraria: mitos, realidades,
y lecciones para futuras reformas
En 1964, el gobierno ecuatoriano comienza el proyecto de Reforma Agraria, con- cretando su visión en la Ley de Reforma Agraria de 1973. A pesar de las connota- ciones socialistas que se suelen asociar con un proceso de esta naturaleza, tanto las motivaciones subyacentes como el discurso oficial en torno a la Reforma se sustentaron más bien en el ideal de una modernización capitalista del sector agrí- cola en articulación con una modernización del Estado, funcional a este proceso.
30 La Constitución de la República del Ecuador plantea un modelo de desarrollo alternativo que con-
cibe la corresponsabilidad social y ambiental, reciprocidad y redistribución, y en su artículo 282 señala expresamente: «El Estado normará el uso y acceso a la tierra, que deberá cumplir la función social y ambiental. Un fondo nacional de tierra, establecido por ley, regulará el acceso equitativo de campesinos y campesinas a la tierra. Se prohíbe el latifundio y la concentración de la tierra, así como el acaparamiento o privatización del agua y sus fuentes…». El art. 283 establece los princi- pios del sistema económico: «El sistema económico es social y solidario; reconoce al ser humano como sujeto y fin; propende a una relación dinámica y equilibrada entre sociedad, Estado y mer- cado, en armonía con la naturaleza; y tiene por objetivo garantizar la producción y reproducción de las condiciones materiales e inmateriales que posibiliten el Buen Vivir. El sistema económico se integrará por las formas de organización económica pública, privada, mixta, popular y solida- ria, y las demás que la Constitución determine…». Estos principios constitucionales se desarro- llan en el Objetivo 11 del Plan Nacional Para el Buen Vivir 2009-2013. Aquí se encuentran una serie de políticas relevantes para guiar un plan de redistribución de tierras (SENPLADES, 2009: 335-339): Política 11.2. Impulsar la actividad de pequeñas y medianas unidades económicas asociativas y fomentar
la demanda de los bienes y servicios que generan.
Política 11.4. Impulsar el desarrollo soberano de los sectores estratégicos en el marco de un aprovecha- miento ambiental y socialmente responsable de los recursos no renovables.
Política 11.6. Diversificar los mecanismos para los intercambios económicos, promover esquemas justos de precios y calidad para minimizar las distorsiones de la intermediación, y privilegiar la comple- mentariedad y la solidaridad.
Política 11.10. Promover cambios en los patrones de consumo, a fin de reducir su componente impor- tado y suntuario, generalizar hábitos saludables y prácticas solidarias, social y ambientalmente responsables.
Política 11.11. Promover la sostenibilidad ecosistémica de la economía a través la implementación de tecnologías y prácticas de producción limpia.
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En efecto, la Reforma Agraria formó parte de una política de Estado sinte- tizada en cuatro puntos básicos, claramente orientados hacia la generación de condiciones adecuadas para la transformación desde un modelo de producción agrícola semifeudal hacia un modelo de producción capitalista: (i) planificación estratégica de la producción agropecuaria; (ii) comercialización agropecuaria, impulsada por la creación de la Empresa Nacional de Comercialización (ENAC); (iii) incremento sustancial de crédito productivo (anteriormente el crédito se concentraba en el comercio y la industria); (iv) investigación y desarrollo para el incremento de la productividad. En síntesis, los puntos claves de la Reforma bus- caron modernizar el Estado, organizando una nueva institucionalidad, funcio- nal a los procesos de modernización económica impulsados desde el Norte. Cier- tamente, la Reforma también cumplió con dos importantes objetivos sociales al liberar al campesinado indígena de su condición de objeto de propiedad (atado permanentemente a la tierra de su propietario), y al requerir que los terratenien- tes cedan parte de sus tierras a este campesinado libre. Pero sería un grave error interpretar este elemento de la Reforma como su objetivo central, y todavía más grave tratar de entenderlo fuera de dos contextos claves de la coyuntura histórica: por una parte, el contexto geopolítico, marcado por la Revolución Cubana; y, por otra parte, el contexto de transformación de las relaciones sociales y de produc- ción que se desplegaron a partir de la Reforma. Solo a través de un marco inter- pretativo construido en base a estos contextos se puede analizar adecuadamente la Reforma Agraria (Herdoíza y Estévez, 1985 y 1988).
En la medida en que se considera a la Reforma como una consecuencia de los movimientos de tendencia izquierdista que marcaron los años sesenta y setenta del siglo XX, cabe señalar que la presión sociopolítica para la elimina- ción el sistema latifundista no fue una presión de carácter interno, liderada por la sociedad civil, sino más bien una presión externa, irradiada desde Cuba, cuyo ejemplo amenazaba con desencadenar un proceso revolucionario a nivel regio- nal. Es decir, la Reforma Agraria surge no como una política inspirada en princi- pios izquierdistas de una sociedad civil nacional en fervor, sino como una medida preventiva de aplacamiento, diseñada en concierto con los principios capitalis- tas y desarrollistas de la Alianza para el Progreso —aquel programa de «coopera- ción» creado por el Presidente Kennedy como respuesta al proceso contestatario en Cuba, y presentado como una alternativa revolucionaria de reestructuración económica para América Latina, fundamentado en la liberalización económica y modernización tecnológica—.
Vista dentro de este contexto, la liberación del campesinado indígena fue tanto una medida de aplacamiento como una estrategia para favorecer la liberali- zación del mercado de la mano de obra, la cual se veía obstaculizada por la ilibe- ral estructura latifundista semifeudal de la Sierra, que ataba a la mano de obra a la hacienda, impidiendo los flujos laborales hacia los emprendimientos en nuevas áreas productivas (por ejemplo, las bananeras en la Costa), liderados a su vez por capitales extranjeros (Herdoíza y Estévez, 1985 y 1988).
En efecto, la adquisición del derecho a la movilidad por parte del campe- sinado desembocó en un flujo migratorio hacia los nuevos emprendimientos, pero estos flujos fueron agudizados por dos factores de precarización: (i) el auge en la Sierra de la ganadería y de la agricultura mecanizada, promovido también por la Reforma, cuyo obvio resultado fue la disminución de la demanda de mano de obra en las haciendas; y (ii) la reestructuración perversa de la terratenencia a
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partir de una expropiación cómoda que permitió a los latifundistas compensar a sus trabajadores con las tierras más improductivas de sus extensas propiedades. Bajo el sistema latifundista, los campesinos tuvieron derecho al usufructo de la tie- rra por medio de la dotación de minifundios: pequeñas parcelas prestadas a cada nueva familia para asegurar su subsistencia. Al quebrar con este sistema y efec- tivizar la expropiación parcial, la Reforma Agraria efectivamente otorgó derechos de propiedad a los campesinos; pero las propiedades que estos adquirieron, ade- más de ser demasiado pobres para asegurar su auto-abastecimiento, no se reprodu- cían en concierto con la reproducción de las familias, como lo habían hecho bajo el sistema latifundista. Al perder la capacidad de reproducirse social y económica- mente, el campesinado libre enfrenta por primera vez la migración forzada.
Esta expropiación perversa articulada con la mecanización capitalista genera, en síntesis, una paradoja por la cual la liberación del campesinado pierde su valor emancipatorio al transformarse en una mera liberalización del mercado laboral al servicio de capitales (extranjeros) vinculados a un sistema de producción igual de opresivo y deshumanizante que aquel erradicado por la Reforma Agraria.
Asumiendo que se puede inferir la intención a través de las consecuen- cias probables de una acción, no cabe duda que la Reforma Agraria de 1964 fue sobre todo una concesión a la presión desde el Norte para la liberalización y, en tal virtud, un momento clave en el proceso de integración desigual de la econo- mía ecuatoriana al sistema global capitalista. Cualquier intento de reestructura- ción de la tenencia de tierras a futuro deberá tomar en cuenta la experiencia de la Reforma Agraria como advertencia cautelar.
3.2. Actualidad de la estructura de terratenencia: resultados
de estudios en base a al Censo Nacional Agropecuario
Considerando la experiencia decepcionante de la Reforma Agraria —el único «gran» proyecto de reestructuración de la tenencia de tierras de los últimos tiempos—, no es ninguna sorpresa que la estructura de terratenencia inequitativa persiste casi intacta en la actualidad, reproduciendo todavía las condiciones de pobreza y exclusión.
El exhaustivo estudio de la estructura de terratenencia en el Ecuador de Miguel Ángel Castro (2007) describe la evolución de esta estructura desde 1954 hasta el año 2000, en base a la información recopilada en el Censo Nacional Agropecuario. Castro concluye que los altos niveles de concentración de la tie- rra han cambiado mínimamente desde mediados del siglo XX, como demuestra el gráfico 1. En el transcurso de los 46 años de la encuesta, el índice de Gini pasa de 0,86 en 1954 a 0,85 en 1974, y finalmente a 0,81 en el año 2000.
Como demuestran los análisis de Castro (2007) y Otáñez (2000), no hay evi- dencia de un cambio distributivo importante en segunda mitad del siglo XX, a pesar de la Reforma Agraria, cuyo único logro fue un pequeño incremento en el acceso a la tierra para la población rural. El estudio que realizamos a continua- ción confirma la persistencia de esta tendencia desde el año 2000. (Ver Gráfico 1)
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