Hasta ahora, hemos podido observar al municipio como un elemento reducido en el contexto histórico, constitucional y legal dentro del Estado Federal Mexicano y, consecuentemente, en el federalismo fiscal. La debilidad institucional del municipio que se ha develado en orden a un sistema federalista con tendencias centralizadoras, merece el análisis de la figura municipal a partir de su origen, naturaleza y atributos intrínsecos, particularmente el de su autonomía.
Está claro, que los municipios no pueden ejercer por sí mismos la soberanía popular y, por lo tanto, tampoco amplían sus competencias, también reconocemos en el municipio la falta, desde un punto de vista formal, del elemento legislativo y la subordinación, consecuentemente, al legislativo estatal. Sin embargo, en el caso mexicano, constitucionalmente se le reconocen atributos que replantean la idea de un nuevo federalismo.
Es por eso que resulta de extraordinaria relevancia, entender los diferentes ámbitos de autonomía municipal y sus alcances, así como la evolución histórica de los municipios en el sistema federal mexicano y la manera en que se ha ido fortaleciendo jurídicamente frente a los ordenes supramunicipales, situaciones que de hecho se estudian en el presente capítulo.
Bajo la óptica descrita en los párrafos que preceden, este capítulo tiene entonces por objeto definir la figura municipal, así como los diferentes ámbitos de autonomía, de tal manera que nos permita entender la condición del municipio en el federalismo mexicano a partir de los conceptos: de orden de gobierno, nivel de gobierno y orden coordinado; para lo cual se estructurado esta sección de acuerdo a los temas de Municipio, autonomía municipal, el municipio en México y la autonomía fiscal del municipio en México.
A) Municipio.
a. Aspectos Generales.
i. Orígenes
constante a lo largo de la historia. La trascendencia de tales discusiones, a nuestro juicio, estriba en la necesidad de entender su naturaleza, para entender a su vez, el papel que juega en las organizaciones socio-políticas y administrativas en las que se encuentra.
Para efecto de nuestro estudio hemos considerado apropiado separar los orígenes en dos perspectiva: donde nace el municipio y como nace el municipio. La primera se refiere a la o las civilizaciones que sentaron las bases para su concepción y desarrollo; y la segunda, al debate doctrinario sobre sus orígenes, que, como bien apunta Pedro Torres, existen corrientes que van desde las que lo conciben como una creación divina hasta los que lo consideran un producto de la organización estatal.255
Así pues y en orden a nuestra propia clasificación, diremos que para algunos autores, el origen del municipio se tiene en la Grecia antigua y para otros en Roma. Lo que sí está claro, es que las bases de lo que hoy conocemos como la institución municipal se sentaron en las formas de organización político, administrativas y sociales en que se dividían aquellas civilizaciones.
En Grecia, decíamos en el primer capítulo existía la “polis”, que alude a la forma de organización política de ciudad con el anhelo de alcanzar el bien común, sin dejar de lado, el fenómeno de poder que le es intrínseco a la figura del Estado que hoy conocemos.
El anhelo más elevado de los griegos era alcanzar la perfección a partir de la ciudad. La polis griega constituía el centro de todo: la actividad política, la actividad mercantil o económica, la actividad social. La idea de Estado explicábamos, es producto de la concepción griega, la idea de ciudad o municipio, también.
La cuestión principal, señala Rueda Olmos, es asegurarnos si realmente es posible englobar a la polis griega como una organización municipal y cita al maestro Moisés Ochoa Campos cuando afirma que “la ciudad griega llegó a constituir un auténtico Estado Municipal.”256
Es evidente que la conclusión expuesta comprende dos conceptos: Estado
255
Torres Estrada, Pedro, op. cit., nota 294, p. 9.
256 Rueda Olmos, Victor Hugo, “El desarrollo del Municipio en México y su conformación en
Guanajuato”, en Amoxcalli, http://amoxcalli.leon.uia.mx/Epikeia/numeros/09/epikeia09- el_municipio_en_mexico.pdf, p. 8.
y Municipio. La razón es simple, la polis griega como forma de organización política y de gobierno constituía una forma de Estado políticamente independiente, aunque con un vínculo cultural a las demás polis, consideradas en la doctrina ciudad-estado.
La polis eran autenticas ciudades, producto del sinecismo,257 que sin lugar a dudas, podríamos equiparar a la manera en que se fueron formando los municipios en la época moderna.
Así pues, la polis o ciudad-estado griega se distinguía principalmente por el grado de independencia política, jurídica y económica de sus semejantes, que integraban la gran civilización griega.
Por otra parte, encontramos el caso de Roma, al cual se le atribuye el origen del municipio. Al respecto, cabe destacar que Roma, al igual que la polis griega, constituía una ciudad-estado, ya que no reconocía hacia su interior subdivisiones políticas o administrativas.
Lo relevante del caso romano, respecto al nacimiento del municipio, lo constituye su transformación de república a imperio. Es decir, cuando Roma asume una postura expansionista y da inicio la era del Imperio Romano, la constante adición de territorios y comunidades provocaron la necesidad de crear las estructuras para organizarlos, controlarlos y ejercer directamente su poder sobre aquellos.
Señala Mommsen, que al diseminarse por toda la península itálica la ciudadanía se fueron sumando comunidades sometidas al régimen de la ciudad romana, surgiendo, en consecuencia, el derecho municipal, como medio para ordenar convenientemente las relaciones que deberían guardar entre sí la autonomía de la comunidad del Estado y la de las particulares comunidades de ciudad.258
Así pues, Roma exigía a todos: obediencia política y tributo. Para ello, además de las colonias romanas, se creó la categoría de municipios, la de ciudades aliadas y la de ciudades sometidas.
Explica Robles Martínez, que:
Los romanos implementaron el municipio como una solución
257
Grupos o poblaciones que se unen para formar una ciudad-estado.
258
Mommsen, Teodoro, Compendio de derecho público romano, Buenos Aires, 1942, p. 108 citado por Felipe Tena Ramírez, Derecho Constitucional Mexicano, op. cit., nota 156, p. 146.
práctica, que les permitió superar la carencia del ejercito de administradores que requerían para conquistar las ciudades conquistadas sometidas a su imperio…y resolvieron los problemas de los pueblos sometidos ofreciéndoles y permitiéndoles conservar sus tradiciones, costumbres, religión, y, lo más importante, autogobernarse.259
Aparentemente, las colonias y los municipios del Imperio Romano se podían administrar libremente y sus habitantes gozaban de todos los derechos políticos y civiles. Los municipios, en consecuencia tenían distintas calidades según los derechos reconocidos a sus habitantes, las ciudades aliadas por ejemplo tenían derechos civiles más no políticos y su administración podía o no ser independiente; finalmente, a las ciudades sometidas, no se les reconocía ningún derecho a pesar de ser sujetos al pago de tributos y eran administradas por un delegado de Roma, quién se encargaba de la administración.
Está claro, que la figura municipal correspondía a una forma de ejercer el poder y administrar política y económicamente las ciudades. En la medida en que seguía creciendo el imperio fue más difícil su control, se comenzó por nombrar en cada una de ellas un representante, delegado o prefecto a quien se le delegaban funciones y acotaba las propias de la colonia, municipio o ciudad, prevaleciendo el poder del Imperio, disminuyendo el municipal y aniquilando o mermando la autonomía que les era característica.
Posteriormente, España repite el esquema romano, pero a diferencia de estos, las razones del rey para la implementación de un régimen municipal en sus territorios era la defensa de la invasión de los moros; apunta Robles Martínez que un grupo de de vecinos que aspiraba a vivir en libertad, a autogobernarse y pactaron con el rey la fundación de municipios en donde tendrían el derecho del autogobierno, pero también la obligación de defender su territorio con las armas en su carácter de milicianos.260
Sigue explicando Robles Martínez en relación al municipio el caso de
259
Robles Martínez, Reynaldo, Función Legislativa del Municipio. Instituto de Investigaciones Jurídicas, Serie Doctrina Jurídica, Núm. 267. El Municipio en México y en el Mundo, Primer Congreso Internacional de Derecho Municipal, Coordinador Salvador Valencia Carmona. México, UNAM, 2005, p. 426,
260
Francia. En donde, en el siglo XI, se fundan municipios a través de concesiones otorgadas por el rey, príncipes o señores feudales, mediante la expedición de una carta en la cual le otorgaban a los vecinos la libertad de autogobierno contra la obligación de cumplir ciertas prestaciones.261
Otro aspecto importante del origen municipal es el que se refiere a su origen bajo la perspectiva de la forma en que se concibe y gesta, ya sea como una forma de manifestación divina, social, política, económica o jurídica, todas ellas han contribuido, en menor o mayor medida, a la noción del Municipio contemporáneo.
Para el desarrollo de este apartado, hemos considerado seguir la descripción de las corrientes doctrinarias, en cuanto al origen del Municipio, que Pedro Torres Estrada expone.262
Así pues, tenemos en primer lugar la corriente iusnaturalista, conocida también como la escuela del derecho natural. Los exponentes de esta corriente anteponen y sobreponen a todo orden jurídico al hombre y su naturaleza humana.
Sobre el particular, sostenía Alexis de Toqueville:
El municipio es la única asociación tan identificada con la naturaleza, que allá donde hay hombres reunidos se forma espontáneamente un municipio. La sociedad municipal existe en todos los pueblos, cualesquiera que sean sus costumbres y leyes.263
Los iusnaturalistas proclaman el origen divino de su objeto de estudio y en oposición a esta postura tenemos la de los positivistas, que más adelante explicaremos.
Según la teoría llamada sociológica o jusnaturalista, se trata de una organización que se forma espontáneamente, porque así lo requiere el hecho natural, y no intencionado, de que diversos núcleos familiares se instalen en
261
Ibidem. p.427.
262
Torres Estrada, Pedro, op. cit., nota 294, p. 9-16.
263
terrenos próximos unos de otros, de donde surgen necesidades comunes y la precisión de regularlas y de administrarlas.
De ahí que en el municipio, muy lejos de ser una institución creada por el Estado, tenga un origen anterior a él, o si se prefiere, que el municipio haya constituido, después de la familia, la primera forma de organización política, y que la existencia de diversos municipios dentro de territorios también próximos y con necesidades comunes haya dado origen a otro organismo superior que es el Estado. Según otra teoría llamada legalista, el municipio no sólo no tiene expresado origen natural, sino que es además una institución creada por la ley y sin más atribuciones que las concedidas por el Estado.264
En este sentido, podemos afirmar que la doctrina iusnaturalista reconoce al municipio como una forma de asociación intrínseca a la naturaleza humana anterior y superior a la existencia del orden jurídico positivo y consuetudinario. Explica Torres Estrada, que el municipio surge de la convivencia social anterior al Estado sólo descubierta y reconocida por éste pero engendrada por la propia naturaleza.265
En segundo lugar, tenemos la corriente de la Escuela Jurídica Española, misma que establece un paralelismo entre el estado y el municipio, considerando que ambas son sociedades perfectas que pueden transformarse en Estado.266
De esta corriente se destacan los extremos de su posición, por una parte se reconoce al municipio como resultado de la capacidad natural del hombre de asociarse políticamente, de crear sociedades y ciudades; y por el otro, el acto jurídico que da vida política a la sociedad civil, otorgándole para su desarrollo los órganos de gobierno.
En conclusión, la Escuela Jurídica Española concibe al municipio como el resultado de la conjunción de dos disciplinas: la sociológica y la jurídica.
En tercer lugar, encontramos la corriente étnico-cultural, la cual reduce el origen del municipio a la asociación de personas como resultado de la fusión de factores biológicos y culturales, es decir, de una ascendencia y descendencia común, así como de prácticas o tradiciones comunes, ya sean
264
Ossorio, Manuel, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Buenos Aires, Heliasta, 2006, p. 603.
265
Ibídem, p. 11.
266
de comportamiento, lengua o religiosas.
Una cuarta postura de estudio es la iuspositivista, también conocida como positivista o de derecho positivo. Esta corriente, a diferencia de la iusnaturalista en la que todo es anterior y superior al orden jurídico, postula al orden jurídico como creación del hombre y en consecuencia las formas de organización como resultado del orden jurídico.
Es pues, para los positivistas, el municipio una creación del Estado, entendido este como el detentador del orden jurídico positivo, siendo el Estado, apunta Torres Estrada, un orden jurídico con órganos especializados y legítimos para emisión de leyes y aplicación de las mismas, origen de su constitución y organización.267
Por su parte, el Maestro Tena Ramírez afirma que es a la legislación local a la que corresponde fijar las condiciones que ha de satisfacer una comunidad de personas –agrupadas comúnmente en familias- para merecer la categoría de municipalidad.268
En conclusión, la corriente positivista sostiene que el origen o la constitución de un municipio es el efecto factico de la concepción jurídica de la figura municipal en una norma, es decir, el ordenamiento positivo ha creado la institución asignándole una proporción de competencias estatales. La legislación fija discrecionalmente una forma de administración de los intereses locales, sin necesidad de sujetarse a la realidad histórica que puede servirle de marco vinculante o de derecho que impere preexistente.269
Finalmente, la corriente ecléctica, que tiene por metodología la combinación de las diferentes corrientes, escuelas o ideas, conjuga las teorías iusnaturalista y iuspositivista, es decir, una sociedad natural con reconocimiento jurídico del Estado.270
Una vez realizada esta sumaria referencia teórica acerca de los orígenes del municipio, es menester procurar nuestra postura al respecto. Pues bien, entendemos la necesidad de justificar el conglomerado humano como parte intrínseca del municipio, sin embargo, las sociedades, comunidades o
267
Ibídem, p. 13..
268
Tena Ramírez, Felipe, Derecho Constitucional Mexicano, Ob. cit. 145
269
Dromi, Roberto, Ciudad y municipio, Buenos Aires, Ediciones Ciudad Argentina, 1997, p. 112
270 Idem.
asociaciones de personas no pueden considerarse como el origen mismo del municipio, en todo caso como su antecedente más remoto, según nuestro punto de vista.
Desde nuestra perspectiva, la institución municipal como tal, surge a partir del reconocimiento constitucional o jurídico que se haga del mismo, en tanto dicho reconocimiento delimita circunscripción, jurisdicción y competencia, y en su caso, el reconocimiento de la sociedad asentada en el territorio dentro de los límites fijados, como parte esencial del Municipio.
ii. Concepto.
Una vez expuestas las diferentes consideraciones acerca de los orígenes del municipio, es menester aproximarnos a la construcción de una idea o definición del municipio.
En este sentido, podemos definir, en principio, al municipio desde un punto de vista etimológico. La palabra municipio deriva del latín municipium que se compone de las expresiones munus y capere, que significan carga o deber y tomar o asumir, respectivamente. En consecuencia el municipio tiene una acepción en orden a la obtención de una carga o deber.
Está claro que el concepto de municipium se gesta en Roma y su denominación corresponde a la designación que se hacía de delegados o prefectos en las comunidades para atender los asuntos del Estado, entre los que se encontraba la recaudación de los tributos; dice Rodríguez Valadez, que con ese término se definió a las ciudades cuya población tomaba para sí las cargas para atender los asuntos locales.271
La palabra municipium, se ha tomado en dos diferentes sentidos. Uno de carácter genérico: toda ciudad de constitución romana en Italia o en las provincias que se oponían a Roma; y otro de carácter especifico: para expresar la condición de derecho público, o una categoría especial de los ciudadanos italianos o provinciales.272
271
Rodríguez Valadez, Juan Manuel, El municipio mexicano y la evolución del artículo 115 constitucional, Revista de Investigaciones Jurídicas, vol. I, núm. 2, México, septiembre, 2001. 36, citado por Zapata Perogordo, Alejandro y Meade Hervert, Oliver, Organización y Gestión Municipal, México, Porrúa, 2009, p. 1.
272 Faya Viesca, Francisco, “Visión histórica del municipio como institución política”. Gaceta
Ahora bien, el municipio como lo conocemos hoy, ha sido definido y conceptualizado de acuerdo a la formación ideológica o política de quien la propone o bien, a consideración de la realidad jurídico-constitucional de su entorno, así pues, en un sentido amplio podemos definir al municipio como una forma de organización política y administrativa. El municipio es entonces la organización político-administrativa que sirve de base a la división territorial y organización política de los estados.273
En un concepto amplio, Guillermo Cabanellas, lo define como la primera o menor de las corporaciones de Derecho Público, integrada por las autoridades (o ayuntamiento) y habitantes de un término jurisdiccional, constituida casi siempre por una población y cierto grado rural, con algunos núcleos poblados o casas dispersas.274
Ahora bien para ubicar como se ve la institución municipal bajo la óptica de tratadistas con una cultura federalista arraigada y con la legitimidad que le da el pertenecer a un sistema que resulta ser el creador de la teoría federal, Andrew Nickson, define al municipio como: “… the formal institution of local government, the lowest tier of public administration within the nation-state.”275
El municipio es pues, una organización social, política y administrativa que se halla en todo tipo de sistema de gobierno, sea éste republicano –federal o centralista- o monárquico, sea democrático o no, sea socialista o de economía de mercado.276 Si bien no nos dice mucho la definición, lo que podemos deducir es la universalidad y permanencia del municipio en la historia del mundo, es decir, su larga trayectoria histórica, en todos los tiempos y en todo el mundo, apunta Laura Casado, por su parte que Entidad de derecho público cuya raíz histórica y vigencia actual se sustenta en el contacto inmediato de los habitantes en la vida vecinal, y para atender sus necesidades ha sido dotado de potestades tributarias, cuyo desconocimiento constituye un trastorno
Biblioteca Jurídica UNAM, http://www.juridicas.unam.mx/publica/rev/indice.htm?r=gac&n=4, p. 30.
273
Instituto de Investigaciones Jurídicas, Diccionario Jurídico Mexicano, México, UNAM, Porrúa, 1997, p. 2166.
274
Cabanellas de Torre, Guillermo, Diccionario Jurídico Elemental, Buenos Aires, Heliasta, 2008, p. 248
275
Nickson, Andrew, Local government in Latin America, Colorado, Lynne Rienner Publishers, 1995, p.1. Traducción Propia: El municipio es la institución formal del gobierno local, el nivel más bajo de administración pública dentro del Estado-nación.
276
Ruiz Massieu, José Francisco, Estudios de Derecho Político de Estados y Municipios,
institucional. Son entidades descentralizadas. El poder comunal es delegado y limitado. También llamado municipalidad.277
Por su parte, Rendón Huerta lo define como:
…la entidad político-jurídica integrada por una población asentada en un espacio geográfico determinado administrativamente, que tiene unidad de gobierno y se rige por normas jurídicas de