La sección anterior parece sugerir que la política industrial brasileña de 2004 a 2014 tuvo poco o ningún resultado efectivo desde el punto de vista del cambio estructural y de la sostenibilidad social y ambiental. Su contribución para el desarrollo parece haber sido limitada, una vez que las fragilidades estructurales de la industria permanecían al cabo de una década. No obstante haber evidencias de que la política industrial no consiguió producir un cambio estructural significativo, hay también motivos para relativizar la conclusión de que no tuvo resultados positivos.
En primer lugar, es necesario tener en cuenta que cambios del tamaño necesario para alterar la estructura de un aparato industrial de grandes dimensiones y complejidad como el brasileño, requieren en condiciones normales, grandes inversiones y tiempo. Los rasgos estructurales de la industria son producto de décadas de inversiones y de estrategias profundamente arraigadas de las empresas brasileñas. Ni unas ni otras pueden ser revertidas sin esfuerzo considerable. La industria brasileña es una de las 10 mayores del mundo en contribución para el valor agregado manufacturero. Los efectos de las iniciativas públicas y privadas sobre su estructura demoran para tornarse evidentes a nivel agregado.
Otra de las características más notables de la estructura industrial brasileña, además de su tamaño, es el grado elevado de participación de subsidiarias de empresas extranjeras. Anticipándose al proceso de globalización, la industria brasileña desde su nacimiento constituye un subsistema híbrido de las industrias norteamericana, europea, japonesa y, más recientemente, coreana y china. Esta característica trae aparejada, como consecuencia, una complejidad adicional para el alineamiento de las decisiones públicas y privadas hacia una mayor diversificación de la producción o hacia una mayor intensidad innovadora. La escala y el perfil de las inversiones que las subsidiarias realizan en Brasil dependen de la posición y de las estrategias de las casas matrices para desarrollar sus negocios en los oligopolios globales que controlan los sectores más intensivos en tecnologías. La capacidad del Estado brasileño para influenciar las decisiones de las grandes corporaciones globales es limitada. En segundo lugar, es preciso tener en cuenta, como fue destacado en la sección 3, que la política de desarrollo productivo se fue adaptando a las circunstancias cambiantes de la economía mundial y brasileña a lo largo del período 2004-2014. A partir de 2012 fue crecientemente contaminada por la urgencia de neutralizar el impacto de la deterioración de las condiciones externas e internas. Las iniciativas anti-cíclicas representaron una enorme inversión de tiempo y recursos que en otras condiciones podrían haber sido direccionados para promover el cambio estructural. Iniciativas para compensar la pérdida de competitividad externa e interna provocadas por la apreciación cambiaria, por las distorsiones tributarias, por las deficiencias de la infra-estructura o por la alta tasa de interés en el mercado interno, fueron siendo incorporadas en la política industrial. La relativa ineficacia y el elevado costo fiscal de las intervenciones de ese tipo fueron desgastando la percepción en la sociedad sobre la utilidad y la legitimidad de la política de desarrollo productivo.
En tercer lugar, hay que considerar que en 2004 el punto de partida para formular y ejecutar con eficiencia iniciativas para promover el cambio estructural y para incorporar la dimensión de la sostenibilidad era bastante frágil, desde el punto de vista de la estructura institucional, del marco legal y de la experiencia acumulada. En Brasil, así como en otros países de la región, se intentaba encontrar formas de actuación que no se encuadraran en el modelo de substitución de importaciones pero que tampoco dieran por sentada la idea de la auto-regulación de los mercados como el mejor camino para el desarrollo sostenible. Fue una década de intenso aprendizaje y perfeccionamiento de la capacidad de intervención estatal coordinada con el sector empresarial y con la sociedad. En un ambiente democrático y en un país con tantas necesidades es indispensable y saludable la discusión pública sobre el volumen de recursos asignados y la estabilidad de las fuentes de financiamiento para la promoción del desarrollo productivo. Esto agrega una complejidad al proceso decisorio que podría ser eliminada en contextos autoritarios o de no intervención pública. No se debe subestimar, por lo tanto, el enorme avance realizado en términos de construcción del marco institucional y legal, ni desconocer el valor del aprendizaje y de la experiencia acumulada en el diseño y en la gestión de programas de gran escala y complejidad.
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La escala de los recursos movilizados por la política de desarrollo productivo fue elevada y creciente. En el cuadro V.6 se muestra el valor de los gastos gubernamentales y empresariales en I+D del año 2000 hasta 2013, en reales (constantes de 2013) y en dólares (tasa de paridad de poder de compra). Los datos muestran que en el año 2000 los gastos totales eran divididos en partes prácticamente iguales entre las empresas y el gobierno. En 2013 los gastos del gobierno representaban más del 60% del total. El volumen de recursos invertidos en ese año colocó a Brasil entre los 10 países que más
invertían en I+D en el mundo58.
Los gastos gubernamentales incluían fondos presupuestarios de varios ministerios (Ciencia, Tecnología e Innovación, Educación, Salud, Telecomunicaciones, Defensa, entre otros), así como recursos del FNDCT y de los bancos públicos. El BNDES en 2013, por ejemplo, destinó más de 3.000 mil millones de reales de su cartera para financiar proyectos de innovación. El sector empresarial incluye los gastos de las empresas privadas y públicas. La capacidad de movilizar recursos para incentivar la innovación por medio de los diversos instrumentos existentes puede ser ejemplificada con el caso del Programa Inova Empresa, del PBM, el cual colocó a disposición de las empresas 33 mil millones de reales en los años 2013 y 2014. Los gastos en I+D llegaron a representar 1,2% del PIB, en 2013 (véase gráfico V.15).
Cuadro V.6
BRASIL: GASTOS EN I+D (2000-2013
(En reales constantes)
Empresas Gobierno Total* Total**
R 16 739 17 917 34 656 16 560 2001 16 655 19 010 35 665 17 431 2002 16 886 18 024 34 910 17 323 2003 17 003 17 987 34 990 17 708 2004 18 014 17 653 35 667 18 548 2005 20 034 18 245 38 279 20 547 2006 19 614 19 639 39 253 21 718 2007 22 054 23 531 45 585 25 892 2008 24 810 25 167 49 977 28 944 2009 23 585 25 853 49 438 28 848 2010 26 910 28 138 55 048 32 515 2011 26 491 29 749 56 240 33 904 2012 26 044 31 743 57 787 35 462 2013 26 965 36 784 63 749 39 704 Fuente: MCTI. * Millones de reales de 2013
** Millones de dólares – Tasa de Paridad de poder de compra.
Gráfico V.15
BRASIL: GASTOS EMPRESARIALES Y GUBERNAMENTALES EN I+D 2000-2013
(Porcentaje del PIB)
Fuente: Basado en datos del MCTI.
Además de la escala de los programas, es importante destacar la evolución de las tentativas de coordinación intra-gubernamental, inicialmente por medio de complejas instancias institucionales (consejos interministeriales, comisiones de alto nivel, etc.), posteriormente por medio de modelos más ágiles y flexibles en niveles de decisión más próximos de la ejecución de los programas específicos, como la interacción directa entre los equipos operacionales del BNDES y de la FINEP, en el caso del programa Inova Empresa. También merece destacar la intensa coordinación de los actores públicos y privados. En ese sentido, hay que mencionar la creación del fórum Movilización Empresarial por la Innovación (MEI) que realiza reuniones periódicas para evaluar junto con autoridades gubernamentales el progreso de la política industrial y de innovación, desde la implantación de la PDP. La creación de mecanismos más ágiles de movilización de los recursos de infraestructura de laboratorios y de investigadores para apoyar las demandas de las empresas, como la EMBRAPII, en el marco del PBM, es otro ejemplo de la busca de mecanismos más eficientes de coordinación.
Cabe registrar también el esfuerzo de adaptación de los instrumentos existentes y de creación de nuevos. La ampliación y adaptación del tradicional programa FINAME, del BNDES, ejemplifica la flexibilidad con que los instrumentos fueron utilizados. El FINAME es una línea de crédito subsidiado del BNDES para la producción y compra de máquinas y equipos de producción nacional para la industria. Los fabricantes locales deben habilitar sus productos en el BNDES para comprobar que se encuadran en los requisitos para la concesión del crédito. El FINAME fue creado por el Banco en los
0 0,2 0,4 0,6 0,8 1 1,2 1,4 2000 20012 0022 003 2004 20052 006 20072 0082 0092 0102 0112 0122 013
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años setenta, pero fue adaptado a la nueva estrategia de desarrollo productivo para hacerlo más accesible a empresas de menor tamaño, permitiendo el pago del préstamo en cuotas fijas (Programa Modermaq, de la PITCE) y fue posteriormente ampliado para incluir máquinas y equipos para agricultura (FINAME Agrícola). En 2014 el BNDES realizó más de 230 mil operaciones FINAME, concediendo créditos por un valor de aproximadamente 65 mil millones de reales, directamente o indirectamente a través de los bancos privados acreditados.
Un ejemplo de la creación de nuevos instrumentos fue el uso del poder de compra del sistema público de salud como inductor del desarrollo de competencias en las empresas farmacéuticas (Programa PDP, del Ministerio de la Salud, en el marco del PBM). Otro ejemplo que merece destacar es la ampliación del apoyo a la innovación por parte del BNDES, como en el caso del PROFARMA, también para fortalecer las competencias de la industria farmacéutica. Otro programa innovador del BNDES, con participación de la FINEP, en la misma línea es el Programa de Apoio à Inovação Tecnológica no Setor Sucroenergético e Sucroquímico (PAISS). Este programa promueve el desarrollo tecnológico para la producción de etanol de segunda generación y el desarrollo de nuevos productos químicos a partir de la caña de azúcar. Lanzado en 2011, cuando no existía producción de etanos de segunda generación en escala comercial en Brasil, ayudó a desarrollar nuevos procesos que permitieron que se alcanzase la producción de más de 160 millones de litros de etanol a partir de la celulosa de caña de azúcar en 2015.
Ninguno de los ejemplos de programas que se han mencionado, produjo cambios estructurales suficientemente importantes que pudieran ser registrados en el comportamiento de la composición sectorial de la industria o del comercio exterior. Sin embargo, eso no significa, que no hayan tenido resultados positivos o que la estrategia de política industrial en la cual fueron gestados haya fracasado. En el caso brasileño, un país cuya industria ya alcanzó una cierta escala y complejidad, las fragilidades de la estructura productiva requieren iniciativas persistentes que puedan catalizar procesos de co-evolución de las empresas, de las instituciones de investigación y de las agencias gubernamentales hacia comportamientos más proclives a la innovación y hacia estrategias de negocios más compatibles con la sustentabilidad ambiental y social. La política de desarrollo productivo puesta en práctica en Brasil entre 2004 y 2014 deja un legado en todos los actores, públicos y privados que desarrollaron formas novedosas de actuación que difieren tanto del estilo laissez faire, como de la substitución de importaciones tradicional. Aunque puedan no haber tenido escala insuficiente para producir cambios estructurales profundos a corto plazo, las acciones emprendidas en un contexto poco favorable, actuaron como inductoras de nuevos formas de comportamiento empresarial y gubernamental, de nuevos instrumentos, de uso creativo de los recursos disponibles e incorporaron definitivamente la dimensión de la sustentabilidad en la formulación de la estrategia de desarrollo.
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