en Brasil hasta el comienzo de los años 2000
Brasil ha tenido una larga trayectoria de políticas para el desarrollo de su estructura industrial. Hacia fines de los años setenta completó una etapa importante del proceso de industrialización haciendo uso de instrumentos que permitían la intervención directa del Estado en la esfera productiva, por medio de grandes empresas estatales que actuaban en los sectores siderúrgico, químico, telecomunicaciones y financiero, entre otros, y del uso de diversos instrumentos de política económica y comercial para proteger la producción industrial local y estimular inversiones de empresas extranjeras. El proceso culminó con la implantación de una industria diversificada, productora de bienes finales durables y no durables, intermediarios y equipos, con fuerte predominio de empresas multinacionales, principalmente norteamericanas y europeas. Sin embargo, la crisis de la deuda externa en los años ochenta interrumpe esta experiencia, forzando la reorientación —marcada por significativa reducción— del rol del Estado en la economía en el período subsecuente que abarca desde 1990 hasta comienzos de la década del 2000.
El ciclo de política industrial anterior a la crisis marca precisamente el auge del esfuerzo estatal para promover la industrialización. Remonta a esta época la creación de instituciones que hoy día continúan jugando un rol fundamental en la financiación e/o implementación de la política industrial, como es el caso del Banco Nacional de Desarrollo Económico y Social (BNDES); la Financiadora de Estudios y Proyectos (FINEP); el Instituto Nacional de la Propiedad Intelectual (INPI), entre otros. Con el BNDES se desarrollan los mecanismos de financiamiento de largo plazo, la oferta de crédito y la participación accionaria. A su vez, la estructuración de la FINEP basada en un fondo de financiamiento originario del BNDES, permitió apoyar actividades no
contempladas en el marco institucional vigente hasta entonces, sobre todo los estudios de viabilidad económica, desarrollo y uso de la ingeniería nacional para las inversiones en capacidades productivas. En 1976, por primera vez, la FINEP pasa a apoyar de manera explícita la capacitación tecnológica de empresas, utilizando el programa de Apoyo al
Desarrollo Tecnológico de la Empresa Nacional (ADTEN)36.
En los años ochenta, la crisis impuso un cambio en la orientación de la política económica creando grandes saldos comerciales que ayudasen a financiar la salida de divisas de la cuenta corriente de la balanza de pagos. A pesar de algunas tentativas de continuar la industrialización, promoviendo el desarrollo local de las tecnologías que emergían como nuevos polos dinámicos de la industria en el mundo, desde el punto de vista del desarrollo productivo la década fue caracterizada como “perdida”. Ante la deterioración de las condiciones macroeconómicas, a lo largo de los años ochenta se produce una progresiva disminución de los espacios de política industrial y tecnológica,
a excepción de algunas iniciativas aisladas37 En ese contexto, los cada vez más escasos
recursos públicos dirigidos al financiamiento a la innovación y al apoyo a los centros de investigación de las empresas estatales, pasan a dar lugar a la mantención de la amplia y compleja infraestructura pública de investigación básica y aplicada. En los años noventa, la reorientación de la política macroeconómica y las reformas estructurales –combinando apertura comercial, liberalización, desregulación y privatizaciones– profundizan esta tendencia de retracción del Estado en la economía, culminando en la desarticulación de la política industrial y tecnológica38.
A partir de ese momento se conservan solamente algunos instrumentos implícitos de política de apoyo al sector productivo. Su rasgo principal pasa a ser la horizontalidad, es decir, la búsqueda de mejores condiciones económicas que contribuyan a la atracción de la inversión privada. Bajo este nuevo abordaje, mejorar la inserción internacional de la economía brasileña, la eficiencia, calidad y competitividad, son los principales objetivos de la política industrial. Para ello, los instrumentos utilizados son principalmente dos: la adopción de medidas para estimular el aumento de la eficiencia en el ámbito del Programa Brasileño de Calidad y Productividad (PBQP, por sus siglas en portugués) y el apoyo indirecto a la innovación a través de incentivos fiscales en el marco de los Programas de Desarrollo Tecnológico para la Industria (PDTI) y la Agricultura (PDTA).
El predominio de criterios horizontales y la falta de recursos modifican sensiblemente el rol de instituciones como la FINEP y el BNDES. La primera sufre pérdidas en la capacidad de financiamiento directo. El BNDES acumula nuevas funciones como agente del proceso de privatizaciones y como responsable por la oferta de crédito a las exportaciones de manufacturas. El banco, además, pasa a utilizar nuevas fuentes de
36 Bastos, Valéria Delgado. 2000-2010: Uma década de apoio federal à inovação. Revista do BNDES 37, junho 2012, pp. 121-176. 37 Constituyen ejemplos la creación de la Política Nacional de Informática (Ley No. 7232 de 29 de Octubre de 1984) y también
del Ministerio de Ciencia y Tecnología en 1985 (por medio del Decreto No. 91146, de 15 de Marzo de 1985).
38 A pesar del fuerte predominio de la orientación liberal, hubo en algunos casos, como en la industria automotriz, formas de
intervención más acentuadas. Ver Laplane, M. & F. Sarti (1997). Competition, Policy and Growth in the Brazilian Automobile Industry. Anais do 5th International Colloquium of GERPISA.
136
recursos como el mercado de capitales, con lo cual logra preservar un papel más activo en la promoción del desarrollo industrial, tecnológico y de innovación, incluso retomando,
lentamente, aspectos del abordaje sectorial que habían sido atenuados anteriormente39.
Por ejemplo, con el Programa de Apoyo al Software (PROSOFT), creado en 1997, el
BNDES abre una línea de financiamiento hacia empresas productoras de software.
Es solamente a partir de la creación de los fondos sectoriales para la ciencia y la tecnología (“Fundos Setoriais”, en portugués) a finales de los años noventa y comienzos de la década de 2000 que se hace posible la efectiva reorientación sectorial de la política industrial. Al vincular nuevas fuentes de recursos al Fondo Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (FNDCT), administrado por la FINEP, y buscar incentivar las inversiones en ciencia, tecnología e innovación, estos fondos sectoriales logran inicialmente recuperar y posteriormente ampliar el volumen de recursos dirigidos a estas actividades. A través de esta iniciativa se vinculan tanto la fuente de financiamiento como la asignación de estos recursos al sector productivo que dio origen al fondo sectorial específico. Entre 1997 y 2004 fueron creados, en total, 16 fondos que en su conjunto integran el FNDCT; 14 de ellos orientados hacia sectores específicos y otros dos fondos horizontales40.
La presencia de estos nuevos fondos mostró que era necesario introducir cambios en el diseño institucional y en el modelo de gestión de la política, por requerir mayor articulación e integración entre diferentes actores, tales como universidades, empresas y distintas agencias públicas. Por esa razón se amplían progresivamente los esfuerzos para perfeccionar el marco jurídico e institucional de ciencia y tecnología, y explicitar la promoción de la innovación como un objetivo de política. En ese sentido, se extiende y modifica el marco legal existente, a través de la creación de una nueva ley sobre incentivos fiscales y un proyecto de Ley de Innovación, así como la actualización de las leyes de propiedad intelectual, informática, variedades de cultivos, programas informáticos y la ley de bioseguridad, entre otros cambios pertinentes. El proceso de adecuación del marco
institucional se mantendría a lo largo de los años 200041. Igualmente, en el año 2002, se
crea una nueva institución, el Centro de Gestión y Estudios Estratégicos (CGEE), el cual originalmente asumiría la función de impulsar la elaboración de estudios de prospección tecnológica, evaluación e información. A través de estas actividades, el CGEE daría apoyo a la creación de una agenda estratégica para la gestión de los fondos sectoriales y la política de desarrollo productivo.
La ampliación de los recursos financieros y la modernización del marco legal de apoyo a la innovación emprendida hacia el final de los años noventa pretendían fortalecer la competitividad de las empresas industriales brasileñas, aunque no consiguieron neutralizar la reacción defensiva de la industria ante el nuevo contexto de apertura económica. La respuesta de la industria ante la apertura y ante los precios relativos desfavorables
39 Bastos, Valéria Delgado. 2000-2010: Uma década de apoio federal à inovação. Revista do BNDES 37, junho 2012, pp. 121-176. 40 Informaciones sobre los Fondos Sectoriales están disponibles en http://www.mct.gov.br.
41 Buainain, Antonio Marcio; S. Corder y C.A. Pacheco (2014), “Brasil: experiencias de transformación de la institucionalidad publica
de apoyo a la innovación y el desarrollo tecnológico”, en Rivas, Gonzalo y S. Rovira (eds.), Nuevas institución para la innovación: prácticas y experiencias en América Latina, Documento de Proyecto CEPAL, Naciones Unidas, Santiago de Chile, LC/W.601.
establecidos por la política económica (tasa de cambio fuertemente apreciada y tasa de interés elevada) fue ágil. Las empresas realizaron una rápida racionalización y reorganización de sus actividades productivas: especializaron sus líneas de producto, substituyeron paulatinamente los insumos locales por importados, introdujeron métodos modernos de gestión y redujeron el número de empleados.
El comportamiento de las empresas industriales se tradujo en resultados relativamente decepcionantes para el desarrollo productivo. La producción y el empleo industrial disminuyeron. La productividad industrial aumentó, pero las inversiones para expansión de la capacidad de producción fueron escasas42. Las inversiones extranjeras en la industria consistieron principalmente en adquisiciones de empresas de propiedad nacional y en la modernización de las plantas existentes (inversiones brownfield)43.
Las empresas industriales concentraron sus recursos en los productos y en las actividades de producción en las que podían resistir mejor la presión de la competencia externa. Las
actividades más intensivas en investigación y desarrollo perdieran espacio relativo44. La
modernización de los productos y procesos industriales fue realizada predominantemente por medio de la incorporación de tecnologías incorporadas en proyectos de productos y en equipos adquiridos en el exterior, con bajo desarrollo de capacitación propia45. El impacto de las nuevas estrategias de las empresas en la balanza comercial fue significativo. Las importaciones de productos manufacturados aumentaron más que las exportaciones y a partir de 1995 el saldo en el comercio de productos manufacturados fue negativo. El déficit era concentrado en el comercio de productos de media y alta intensidad tecnológica. El superávit en el comercio de esos productos con América del Norte, con el Mercosur y con los países de la ALADI no era suficiente para financiar el déficit con los países asiáticos y con Europa46.
Hacia comienzos de los años 2000 el impulso modernizador de la nueva política de desarrollo productivo se agotó con resultados ambiguos. Por una parte, la presión competitiva resultante de la apertura y de la retracción de la intervención directa estatal provocó una rápida difusión de técnicas modernas de gestión y de organización de la producción, con aumento de la productividad y de la especialización en las empresas. Por otra parte, la industria brasileña no aumentó significativamente su capacidad de
42 CNI/CEPAL (1997). Investimentos na indústria Brasileira 1995/1999, características e determinantes, Rio de Janeiro, CNI,
mimeo. Bielschowsky, R, M.T. Abicalil, J.C.de Oliveira S. Soares, M. Wohlers Formação de capital no ambiente das reformas econômicas brasileiras dos anos 1990: uma abordagem setorial. En: Baumann, R. (org.) Brasil: uma década em transição. Rio de Janeiro, Editora CAMPUS.
43 Sarti, F.e M. Laplane (2003) O investimento estrangeiro direto e a internacionalização da economia brasileira nos anos 90.
En: Laplane, M., L. Coutinho, C. Hiratuka (org.) Internacionalização e desenvolvimento da indústria no Brasil. São Paulo, Editora UNESP.
44 Coutinho, L. (1997). A especialização regressiva: um balanço do desempenho industrial pós-estabilização. En: Vellosso, R.
(org.) Brasil: desafios de um país em transformação. Rio de Janeiro, Forum NacionaL-José Olympio Editora.
45 Tigre, P.B., J.E. Cassiolato, M.H.de Souza Shapiro e J.C. Ferraz (2000). Mudanças institucionais e tecnologia: Impactos
da liberalização sobre o Sistema Nacional de Inovações. En: Baumann, R. (org.) Brasil: uma década em transição. Rio de Janeiro, Editora CAMPUS.
46 Laplane, M. e F. Sarti (2006) Prometeu Acorrentado: o Brasil na indústria mundial no início do século XXI. En Carneiro, R.
138
innovar y competir en los mercados internacionales. La participación de la industria de transformación en el PIB que llegó a ser de 21%, en los años ochenta, se redujo a 13,6% hacia el comienzo de los años 2000.
La suma de la baja capacidad de innovación, de las condiciones macroeconómicas desfavorables establecidas por la política macroeconómica y de la escasa inversión productiva conspiró contra el cambio estructural que hubiera sido necesario para que la industria brasileña mejorara su posición en la industria mundial la cual, ya a comienzos de los años 2000, avanzaba rápidamente en su proceso de integración global. Una industria más competitiva habría hecho posible que la economía brasileña resistiera mejor el impacto de las sucesivas crisis que afectaron la economía mundial en aquellos años.