Loreto es el departamento amazónico más grande del Perú, el único no integrado a la red energética nacional, uno de los más pobres del país y con menor índice de desarrollo humano. Instrumentos como las políticas de desarrollo, la legislación, la planificación estratégica y el ordenamiento territorial son aplicados parcialmente y suelen entrar en conflicto con la realidad regional. Sumado a ello, las estrategias nacionales, regionales y sectoriales, que en su mayoría no son participativas, no están coordinadas entre sí y son abandonadas o modificadas en cada nuevo gobierno. Por ello, muchos de los grandes proyectos de inversión que se realizan en Loreto no forman parte de una visión de largo plazo que corresponda al desarrollo del departamento. De ahí que la presión de los impactos sociales y ambientales a los que está sometido Loreto en el mediano plazo aumentarían (Dourojeanni 2013).
126 Mediante R.M. Nº 247-2013-MINAM se aprueba el Régimen Común de Fiscalización Ambiental, estableciendo los lineamientos, principios y bases comunes de la fiscalización ambiental, así como las disposiciones que deben cumplir de manera obligatoria las EFA en el ámbito del SINEFA. El artículo 6 indica que las EFA planifican sus labores de fiscalización ambiental a través de sus respectivos PLANEFA (instrumentos de planificación), a través de los cuales cada EFA programa las acciones a su cargo en materia de fiscalización ambiental. El PLANEFA se encuentra regulado por la Resolución de Consejo Directivo Nº 004-2014-OEFA/CD, que aprueba los lineamientos para la formulación, aprobación y evaluación del Plan Anual de Evaluación y Fiscalización Ambiental. El Régimen Común de Fiscalización Ambiental establece las características requeridas para ser una EFA, indicando que, si una entidad pública ejerce al menos una de las diversas funciones de la “fiscalización ambiental en sentido amplio” (evaluación, supervisión, fiscalización en sentido estricto), será considerada como una EFA. Las EFA son supervisadas por el OEFA, en el marco de su función de supervisión de EFA establecida en el literal b) del numeral 11.2 del artículo 11 de la Ley del SINEFA. Sin embargo, OEFA no tiene la facultad de sancionarlas, pero a través de la Contraloría General de la República se pueden adoptar las medidas necesarias. Sobre los recursos de financiamiento de las EFA, en el caso de los gobiernos regionales estos recursos parten de recursos propios de la entidad, por montos por concepto de multa (en el caso que tuvieran un cuadro de tipificación de infracciones y sanciones ambientales), asignaciones, donaciones, legados, transferencias y otros, incluyendo cooperación internacional. Actualmente, los recursos obtenidos por multas solo constituyen ingreso propio para el OEFA, mas no para las EFA, y solo aplica para la fiscalización que realiza OEFA (gran y mediana minería, electricidad e hidrocarburos). Es decir, para la fiscalización de la pequeña minería y minería artesanal que realizan los gobiernos regionales, estos no contarían con los recursos suficientes.
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Es importante mencionar que en cuanto a los portales de transparencia en la página web del GOREL se tiene un link específico de transparencia que integra información de todas las unidades orgánicas del GOREL. Por otro lado, el SIAR, al mantener conectividad con la Oficina Regional de Desarrollo Institucional e Informática, se interconecta con la web del GOREL, los SIAL, otros SIAR y con el SINIA, y almacena información importante accesible a los usuarios. Durante el segundo trimestre de 2014, el GOREL obtuvo el 75% de cumplimiento en su PTE, con un promedio de 3,1 de clics para acceder a la información en su PTE.
GOREL Segundo trimestre 2014
GOREL Comparación trimestral
En cuanto a los procesos de acceso a la información pública, el GOREL ha tenido en el segundo trimestre de 2014 como promedio seis días para responder las solicitudes de acceso a la información enviadas para la realización del presente diagnóstico, en comparación con el primer trimestre de 2014, cuando demoró diez días. En la primera evaluación realizada por DAR, en 2013, demoró siete días en responder las solicitudes de acceso a la información. Asimismo, la GRRNNYGMA, a través del área legal, articula esas funciones en cumplimiento de la Ley de Transparencia, según las pautas de la Comisión de Transparencia del GOREL. Esta última cuenta con dos profesionales encargados de atender todas las solicitudes de información, derivando las solicitudes a las unidades orgánicas competentes. La fecha de respuesta de cada unidad orgánica es de cinco días para no traspasar el plazo de siete días indicado por la Ley.
Debido a la importancia de los gobiernos regionales como actores que necesitan empoderarse para generar gobernanza en el sector energético, a continuación se presenta el estado de la cuestión en función de los criterios definidos de transparencia para la gobernanza: planificación, capacidad de gestión, coordinación, participación, rendición de cuentas e integridad pública.
Transparencia para la planificación
Para el análisis de este principio se ha considerado tres criterios: (i) existencia de instrumentos de gestión y espacios de planificación; (ii) inclusión de las políticas, planes y programas nacionales en la planificación regional (Plan Estratégico Institucional - PEI y Plan Operativo Institucional - POI), y (iii) fortalecimiento de los procesos de planificación de políticas, planes y programas.
Sobre el primer criterio, el GOREL tiene diferentes instrumentos de gestión y espacios de planificación, elaboración, evaluación y actualización de políticas, planes y programas. Hasta abril de 2014, dicho gobierno regional había elaborado el POI correspondiente al 2014 y la propuesta del Manual de Organizaciones y Funciones - MOF no había sido aprobada. El POI-GRRNNYGMA 2014 presentado no tenía un documento descriptivo o narrativo, a diferencia del documento del año anterior, que presenta menor rigurosidad en la elaboración del documento. En la elaboración de este instrumento participan todas las áreas de la GRRNNYGMA, cada una de las cuales elabora un plan con metas y objetivos, con fechas y presupuestos, las que posteriormente se socializan y sistematizan en un solo documento. Al inicio de cada año se planifican las actividades a realizar durante el año; sin embargo, para junio de 2014 todavía quedaba pendiente la actualización de varios documentos
ORGANISMO SÍ NO PARCIAL %
GOREL 46 75% 7 11% 8 13% 75%
ORGANISMO PTE 2013-II PTE 2013-III PTE 2014-I PTE 2014-II
GOREL 77% 86% 90% 75%
Elaboración propia.
Elaboración propia.
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Un instrumento importante elaborado por la Subgerencia de Recursos Naturales y que fue publicado en el SIAR y en la página web del GOREL fue el documento técnico de identificación de ciento once cabeceras de cuenca prioritarias para el departamento de Loreto (alrededor de siete millones de hectáreas) para su conservación, herramienta técnica que debe ayudar a orientar el uso ordenado del territorio regional (aprobado en 2013 mediante O.R. Nº 005-2013-GRL-CR).
En cuanto a la evaluación ambiental, anteriormente se ha señalado que la Ley del SEIA define las etapas del procedimiento para la certificación ambiental127 y que se han identificado estos momentos significativos: (i) presentación de solicitud y clasificación de la acción; (ii) autorización de certificación; (iii) presentación y evaluación del PPC y de los TdR del EIA; (iv) proceso de evaluación del EIA; (v) la certificación ambiental, y (vi) seguimiento y control. Exclusivamente como planificación se tienen los puntos i, ii y iii. Sobre estos puntos, la gerencia aún no ha desarrollado al mecanismo para sistematizar la información de los instrumentos de gestión ambiental en la etapa de planificación.
Con respecto al SINEFA, al ser el GOREL una EFA, al momento de las entrevistas realizadas en marzo de 2014, la GRRNNYGMA todavía no había aprobado su PLANEFA 2014, lo que limitaba sus actividades.
En ese sentido, una de las causas principales de la demora de los POI es que la Gerencia Regional de Planeamiento, Presupuesto y Acondicionamiento Territorial - GRPPAT se demora en aprobarlos, y por eso, tienen limitaciones presupuestales para implementarlos. Aunque existen espacios de planificación, los instrumentos de gestión no son aprobados oportunamente, lo que no genera un adecuado seguimiento de las actividades y la ejecución del presupuesto para la implementación de las actividades durante el año. Es necesario que los instrumentos de planificación puedan ser aprobados al inicio de cada año y que estén elaborados con anterioridad para la implementación de metas y objetivos planteados.
En cuanto al segundo criterio, los funcionarios han indicado que la GRPPAT supervisa y orienta los instrumentos de planificación que proponen con el fin de que estén acordes con la normativa nacional. Un ejemplo de la articulación regional y nacional es la elaboración de la Política Ambiental Regional y su Plan de Acción a 2021128, en concordancia con el Plan Regional de Desarrollo Concertado Loreto a 2021 elaborado, donde también se recoge normativa nacional129. Un problema indicado para esto es la falta de continuidad de los especialistas dentro del gobierno regional para continuar con los procesos iniciados dentro de la GRRNNYGMA.
Otro instrumento importante que se desprende de instrumentos regionales es el PLANEFA regional 2013 y la propuesta del PLANEFA 2014. Sobre ello, la GRRNNYGMA realiza muestreos para notificar luego a OEFA si hay incumplimiento o no de las empresas.
El GOREL, a través de la GRRNNYGMA y la GRPPAT, está implementando la Evaluación Ambiental Estratégica - EAE del Plan de Desarrollo Regional Concertado - PDRC del departamento de Loreto al 2021 desde el año pasado, con el apoyo de DAR. Dicho documento de gestión está en proceso de actualización en aplicación del proceso de planeamiento estratégico que implementa el CEPLAN. En este proceso de actualización del PDRC se han realizado reuniones descentralizadas con el fin de recabar y sistematizar información en todas las provincias.
Por otro lado, sería importante que el listado de los instrumentos de evaluación ambiental que son evaluados por el GOREL pueda ser publicado en la página web de la entidad para informar mejor a la ciudadanía. Además, una propuesta interesante sería que la GRRNNYGMA del GOREL pudiera participar en la revisión aleatoria de los instrumentos de evaluación ambiental que son aprobados a nivel regional, como autoridades ambientales. Al igual como lo puede hacer el MINAM, de conformidad con el artículo 2 del D.L. Nº 1039 de 2008130 donde se indica que puede revisar aleatoriamente los EIA aprobados por las autoridades competentes con la finalidad de coadyuvar al fortalecimiento y transparencia del SEIA. Para ello, la GRRNNYGMA tendría que solicitar los expedientes a las direcciones regionales con competencia en el tema ambiental, generándose espacios de planificación importantes si es que a inicios del año toda la información ha sido
127 Como se indicó, de acuerdo con la Ley del SEIA, el procedimiento para la certificación ambiental consta de las siguientes etapas: (i) presentación de la solicitud, (ii) clasificación de la acción, (iii) evaluación del instrumento de gestión ambiental, (iv) resolución y (v) seguimiento y control.
128 Ver: http://siar.regionloreto.gob.pe/index.php?accion=verElemento&idElementoInformacion=647&idTipoElemento=2. 129 Ver: http://www.regionloreto.gob.pe/siimba/www/recursos/simlt/documento/909.pdf.
130 En el presente decreto legislativo se modifica el literal del artículo 7, los artículos 10 y 11, así como la Primera Disposición Complementaria Transitoria y Primera Disposición Complementaria Modificatoria del D.L. Nº 1013, que aprobó la creación del MINAM.
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recabada. Está información también tendría que ser publicada en la web del GOREL, lo que generaría mayores canales de transparencia y acceso a la información.
Esto se sustenta al amparo del inciso b del artículo 7 del Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales (D.S. Nº 002-2009-MINAM), el que dice que las instituciones deben: “Facilitar el acceso del público a la información ambiental que se les requiera y que se encuentre en el ámbito de su competencia, sin perjuicio de adoptar las medidas necesarias para cautelar el normal desarrollo de sus actividades. Esto incluye la obligación de colocar la información ambiental disponible, en el portal de transparencia de la entidad”.
En ese sentido, es necesaria la aplicación de instrumentos que permitan que la GRRNNYGMA del GOREL pueda tener injerencia sobre las evaluaciones ambientales que se realizan en la región a través de la DREM (como autoridad regional ambiental) y que pueda almacenar la información sobre estos estudios como lo hace el MINAM a escala nacional. Sobre el tercer criterio, la GRRNNYGMA ha presentado al Consejo Regional un proyecto de ordenanza regional que busca fortalecer la planificación regional, mediante la creación de la Autoridad Regional Ambiental - ARA, de igual manera que las demás regiones amazónicas, como Ucayali, Amazonas, Madre de Dios y San Martín, en donde se propone integrar las funciones en materia ambiental de las demás unidades del GOREL, incorporando a la ARA las dependencias ambientales de los programas131, las Direcciones Regionales del Gobierno Regional y la GRRNNYGMA.
Al revisar esta propuesta vemos que pueden integrarse disposiciones sobre la Ley General del Ambiente (Ley Nº 28611), los lineamientos para la elaboración y aprobación del Reglamento de Organización y Funciones - ROF por las entidades de la Administración Pública (D.S. Nº 043-2006-PCM) e informes sustentatorios de otras unidades orgánicas del GOREL. Además, es necesario precisar la creación de una Comisión encargada del proceso de integración de las unidades ambientales, de elaborar los procedimientos administrativos y los documentos de gestión para el funcionamiento del ARA, tales como el ROF, el Cuadro para Asignación de Personal - CAP, Presupuestos Analíticos de Personal - PAP, el TUPA, en coordinación con la GRPPAT, la Oficina Regional de Asesoría Jurídica y otras. Con la creación del ARA se fortalecerían las relaciones de coordinación en el tema ambiental y energético que se encuentran debilitadas.
En cuanto a la diversidad biológica, la Subgerencia de Recursos Naturales está actualizando la Estrategia Regional de Diversidad Biológica. Además, con la finalidad de contar con mayor información para la conservación de las cabeceras de cuenca priorizadas, se están realizando dos estudios en el Alto Amazonas y en el río Cushabatay en Contamana. También dicha gerencia ha propuesto un proyecto de ley para que el gobierno regional apruebe los lotes petroleros a licitarse en Loreto, previa consulta previa a los pueblos indígenas que se verían afectados por esta licitación (Oficio Nº 791-2013-GRL-GGR-G.R.RR.NNYG.M.A.). Esto demuestra que existen acciones dentro de la GRRNNYGMA que indican que los funcionarios han identificado como prioridad para la región que el gobierno regional de Loreto pueda participar en la aprobación de los proyectos hidrocarburíferos, no solo mediante los mecanismos de participación que establece PERUPETRO sino mediante mecanismos legales que les permitan decidir sobre la gestión territorial regional.
Por otro lado, el Reglamento sobre Transparencia, Acceso a la Información Pública Ambiental, y Participación y Consulta Ciudadana en Asuntos Ambientales (D.S. Nº 002-2009-MINAM) establece criterios importantes que deberían ser aplicados en la región, al publicar mayor información sobre la gestión ambiental y energética. Por ejemplo, algunos incisos del artículo 10 establecen las obligaciones de las entidades públicas en materia de acceso a la información pública ambiental:
[…] b) Organización de información ambiental que facilite el conocimiento de las materias ambientales a cargo de la entidad, incluyendo los instrumentos legales, de política, así como los estudios, consultorías, y demás documentos que se hubieran generado en la materia señalada; c) Establecer mecanismos de difusión de la información ambiental, incluyendo medios electrónicos incluyendo mecanismos de acceso vía Internet, así como también sistemas de atención al público basados en teléfono y fax; d) Facilitar el intercambio de información ambiental con otras entidades públicas o privadas, a través del Sistema Nacional de Información Ambiental; e) Priorizar o apoyar, dentro de sus respectivas funciones, programas o proyectos orientados a la generación, sistematización y difusión de la información ambiental […].
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En ese sentido, es necesario que el principio de planificación dentro del gobierno regional de Loreto, en especial en la GRRNNYGMA, pueda implementarse a través de la aprobación de instrumentos de planificación de manera oportuna, que los espacios de planificación puedan ser de conocimiento público a la ciudadanos y que la información de la DREM pueda ser compartida a esta gerencia para así coadyuvar a una mejor gestión ambiental y energética en el gobierno regional.
Transparencia para la capacidad de gestión
En este principio se analiza el fortalecimiento de las capacidades de gestión a través del monitoreo de sus actividades, líneas de capacitación continua, sistematización de la información, entre otras.
En el fortalecimiento de capacidades, la GRRNNYGMA previó modificar la estructura interna, pero aún no se aprueba el MOF ni el respectivo CAP formalmente. Son alrededor de 38 personas las que actualmente vienen laborando en la GRRNNYGMA, en cada subgerencia son casi diez los funcionarios designados. Sobre ello, no se tiene un documento aprobado que indique la estructura de la gerencia y los funcionarios en cada puesto dentro de ellas. Algunos funcionarios han indicado que todavía hay un limitante respecto de los recursos humanos. Por ejemplo, el responsable del programa de monitoreo ambiental en la Subgerencia de Gestión de Medio Ambiente también es el encargado del tema REDD, servicios ecoambientales y negociaciones en la Subgerencia de Recursos Naturales. Esta sobrecarga de labores no permite un efectivo cumplimiento de los objetivos de la gerencia.
Por otro lado, dentro del SIAR solo un funcionario se encarga de administrarlo y dicha actividad es consignada dentro del POI con presupuesto propio. Sin embargo, los funcionarios indican que un limitante es el poco personal para realizar estas funciones, que requieren de gran trabajo, pues se necesita coordinar con otras dependencias del gobierno regional y administrar mucha información. Desde 2012 el MINAM se encarga de capacitar sobre este sistema, revisiones técnicas, avances del instrumento y funciones. Asimismo, se ha conformado un grupo técnico regional que tiene reuniones técnicas tres veces al año para realizar el informe ambiental del departamento de Loreto, donde el SIAR participa y el MINAM mantiene la supervisión, lo que es un aspecto positivo.
Con relación al tema de aliados, el área legal dentro de la GRRNNYGMA tiene aliados importantes de la sociedad civil132 y otras organizaciones que apoyan en capacitaciones, facilitan información y se articulan en actividades específicas de evaluación ambiental, gobernanza, entre otros. Asimismo, MINAM, OEFA, MINAGRI, MINEM y Vivienda invitan a la gerencia y la DREM cuando realizan diferentes capacitaciones en tema ambiental y energético. El mismo GOREL también realiza capacitaciones a las direcciones regionales, a los programas y a las gerencias. Este apoyo de aliados sirve para fortalecer a las capacidades dentro del gobierno regional, sin embargo, los funcionarios han indicado que necesitan de mayores capacitaciones en temas de hidrocarburos, gobernanza, entre otros.
Una propuesta importante en cuanto a la evaluación ambiental sería que la GRRNNYGMA pueda habilitar información en su portal web sobre las empresas autorizadas para realizar los instrumentos de evaluación ambiental que el GOREL aprueba, como lo indica la normativa vigente para los sectores competentes que publican en los portales web un rubro sobre las empresas autorizadas para realizar los EIA con información de la normativa específica o información relevante sobre el Registro de Entidades autorizadas a realizar EIA, por ejemplo en hidrocarburos (R.M. Nº 143-92-EM dejada sin efecto por la R.M. Nº 580-98-EM/VMM, la cual especifica que el Registro estará a cargo de la DGAAE), como signo de dar mayor información a la población.
Finalmente, si la GRRNNYGMA realizara una evaluación aleatoria de los instrumentos de evaluación ambiental que aprueba el GOREL sería importe publicar en la sección del portal web de la gerencia estas certificaciones y también las certificaciones otorgadas por el gobierno regional en conjunto. Si bien los gobiernos regionales no tienen competencias para aprobar estudios de impacto ambiental de gran escala y no tienen participación en las decisiones que se toman respecto a las grandes inversiones, el GOREL tiene mucho interés en tener una mayor participación en estos procesos.
132 Como DAR, Sociedad Peruana de Derecho Ambiental - SPDA, Wildlife Conservation Society - WCS, ProNaturaleza.