Conclusion//

La implementación de este instrumento presenta avances significativos, en términos de generación de información de desempeño, sin embargo, el uso de esta información en el proceso presupuestario aún es incipiente. Por un lado, debido a limitaciones en la información generada; existe una limitada cobertura del seguimiento de indicadores de desempeño que se realiza de manera confiable a través del INEI y el seguimiento de la ejecución financiera y de metas físicas que es reportado por las entidades es deficiente. Por otro lado, debido a que no se han establecido rutinas para el uso de esta información en hitos claves del proceso presupuestario25.

i) Programación, en esta etapa del proceso presupuestario presenta tres hitos claves: i) la programación y formulación de programas presupuestales (PP) que coincide con esta etapa, ii) la programación de gastos realizada por el MEF y iii) la programación de gastos realizada por las entidades.

En el caso de la presentación de los programas presupuestales, existen algunos mecanismos normativos que incentivan el uso de la información generada a través del seguimiento del desempeño. La Directiva N° 001-2013-EF/50.01 – Directiva para la programación y formulación de programas presupuestales, en su artículo 8° define los actores del PP y sus roles en el proceso presupuestario, dos

25 _{Castañeda, Carlos. Entrevista realizada el 9 de julio de 2013 en la ciudad de Lima.}

Entrevistador: Inder Delgado

actores son claves para incidir en esta etapa, el coordinador de seguimiento y evaluación y los coordinadores de articulación territorial.

Los programas presupuestales representan el 48,1% del presupuesto y una adecuada programación en este instrumento puede implicar un cambio significativo hacia un enfoque por resultados. Sin embargo, presentan muchas limitaciones, lo cual ya ha sido explicado en la sección correspondiente.

Lo destacable, es que la Directiva define un formato para la presentación de los programas (Anexo 2) que contiene una sección de seguimiento y evaluación, en el en la cual se exige la presentación de los indicadores de desempeño con las mediciones históricas y las metas proyectadas para los próximos años, que constituye el marco de referencia para la medición del desempeño. Aquellos programas con indicadores medidos a través del INEI completan este requerimiento con información confiable, pero aquellos programas que no cuentan con líneas de base o no cuentan con una metodología definida para la medición de sus indicadores, presentan información poco consistente.

Asimismo, el formato para la presentación de los programas contiene una sección de programación de metas físicas y financiera, que constituye el marco para el seguimiento del desempeño de la ejecución financiera y de etas físicas. El cual se presenta con muchas deficiencias, tanto en la asociación de gastos a productos y actividades y la definición de metas físicas, lo cual genera una distorsión del seguimiento del desempeño.

En ambos casos, se recomienda un mayor acompañamiento técnico por parte de la DGPP y fortalecer los equipos de seguimiento y evaluación de las entidades para realizar una adecuada programación.

En cuanto a la programación por parte del MEF, la información de desempeño no se utiliza, dado que la asignación presupuestal mantiene un esquema basado en insumos que no facilita la implementación de un presupuesto por resultados, donde la asignación es por pliego y por genéricas de gasto. La asignación, como ya se mencionó antes, debe incluir una asignación por programa, en este nuevo escenario se generarían las condiciones para usar la información de desempeño desde el inicio del proceso presupuestario.

Con relación a la programación por parte de las entidades, se observa que el uso de la información de desempeño, si bien presenta limitaciones, va ganando espacio a medida que se avanza en la medición de indicadores de desempeño y se va mejorando el seguimiento de metas físicas y financieras.

i) Formulación, con relación al presupuesto de gastos, en la fase de formulación existen tres hitos claves, la sustentación del presupuesto, las demandas adicionales y la definición de las estructuras presupuestarias. En cada uno de estos hitos la información de desempeño debería ser utilizada como referente para la asignación presupuestal; sin embargo, existen condiciones que limitan que etapa se realice utilizando información de desempeño, como una inadecuada programación financiera y de metas físicas y una limitada cobertura de medición de indicadores de desempeño. Los programas presupuestales y el seguimiento del desempeño aún no han incidido significativamente en esta etapa para enfocar la discusión presupuestaria en resultados, debido a las limitaciones antes mencionadas. Sin embargo, la formulación es la etapa clave para lograr una mayor incidencia, para lograr una mayor vinculación entre el financiamiento y los resultados. En esta etapa el MEF cuenta con un mayor poder de negociación y puede aprovechar esta ventaja para alinear al nuevo enfoque de manera progresiva a las entidades públicas.

Esta etapa ofrece una oportunidad para modular las deficiencias de la programación financiera y de metas físicas, para exigir un mayor uso de información de desempeño para justificar el presupuesto, las demandas adicionales y la definición de las estructuras presupuestarias.

Se recomienda que los sectoristas eleven sus exigencias a las entidades en la justificación de sus presupuestos. El equipo de seguimiento de la DGPP debe facilitar el uso de la información de desempeño disponible a las entidades y a los sectoristas, y debe mantener una estrecha coordinación con los equipos de seguimiento de las entidades para superar las deficiencias de la formulación de sus presupuestos.

ii) Aprobación, en esta etapa existen dos hitos claves para el uso de la información generada a través del seguimiento del desempeño: i) la discusión del Anteproyecto de Ley del Presupuesto ante el Consejo de Ministros y ii) la discusión del Proyecto de Ley de Presupuesto en el Congreso de la República.

La información más utilizada en estos hitos es el desempeño en la ejecución financiera (la capacidad de gasto), lo cual se explica por las limitaciones de la información de desempeño, que han sido explicadas en la sección precedente. Sin embargo, se recomienda establecer una rutina de elaboración de reportes de indicadores de desempeño, con la información disponible, que acompañen la propuesta del presupuesto elaborada por la DGPP, para orientar

progresivamente la discusión presupuestal en resultados, tanto a nivel de Consejo de Ministros como en el Congreso de la República. iii) Ejecución, en esta etapa la información del seguimiento del desempeño

debería ser utilizada para tomar medidas correctivas en la ejecución de los programas. En el caso peruano la información del seguimiento del desempeño se utiliza principalmente para reportar externamente el desempeño, las entidades reportan su desempeño al MEF, a la Contraloría, al Congreso, y la DGPP hace lo mismo con la información de desempeño consolidada de los programas. Existe una limitada conexión de esta información para mejorar el desempeño. Para que esta conexión ocurra se recomienda desarrollar mecanismos para usar la información de desempeño al interior de las entidades. La información de desempeño debe fluir en los distintos niveles de la organización, sobre todo debe ser difundida entre los tomadores decisión. Las oficinas de seguimiento del desempeño, no solo tienen que dedicarse a colectar datos si no a analizar el desempeño para ofrecer medidas correctivas a los tomadores de decisión.

De la misma manera, se recomienda a la DGPP tener una actitud más proactiva con la información de desempeño, debe analizar la información de desempeño y difundirla entre los sectoristas, entre las entidades para incentivarlas a tomar medidas correctivas. Se recomienda establecer reportes automatizados con alertas para aquellas entidades con un bajo desempeño.

iv) Evaluación, en esta etapa el seguimiento del desempeño debe contribuir a orientar la rendición de cuentas de las entidades hacia un enfoque por resultados.

El análisis del marco normativo con el cual se conduce esta etapa del proceso presupuestario, nos muestra que hay avances al respecto. La Directiva que regula esta etapa del proceso presupuestario, para el año fiscal 2012, ha introducido a los principales instrumentos del PpR, entre el ellos el seguimiento del desempeño de los programas presupuestales. De manera que conforme vaya avanzando la clasificación del presupuesto en programas y se consolide el seguimiento del desempeño, la rendición de cuentas en base a resultados irá ganando terreno.

La implementación de esta Directiva ha implicado desarrollar aplicativos informáticos para procesar la información de desempeño y facilitar el reporte a las entidades públicas. Dentro de los reportes automatizados se ha incorporado uno referido al: “Alcance de la gestión presupuestaria por resultados”, a través del cual se reporta el avance en la implementación del presupuesto por resultados en cada entidad, lo cual se mide a través de tres indicadores:

i) Porcentaje del presupuesto de la entidad en programas presupuestales.

ii) Porcentaje del presupuesto de la entidad en programas presupuestales con indicadores de desempeño.

iii) Porcentaje del presupuesto evaluado

Uno de estos indicadores como se puede apreciar mide el avance en el seguimiento del desempeño, y constituye un mecanismo que incentiva a las entidades a avanzar en la definición de indicadores de desempeño.

Sin embargo, el gran desafío de este instrumento es mejorar la calidad de la información de desempeño generada a través del seguimiento de metas financieras y físicas. En tal sentido se recomienda implementar un mecanismo en esta etapa del proceso presupuestario orientado a mejorar la calidad de esta información de desempeño.

2.3 Evaluaciones independientes

La implementación de evaluaciones independientes en el caso peruano incluyen dos tipos: las Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestal” (EDEP) y las Evaluaciones de Impacto (EI). Las primeras constituyen un instrumento de evaluación del diseño y la implementación operativa de las intervenciones públicas, mientras que las segundas, intentan dilucidar el grado de atribución de dichas intervenciones sobre el logro de un conjunto de resultados esperados. El término independientes alude al hecho de que estas evaluaciones son realizadas por evaluadores externos, independientes a la entidad evaluada y a la entidad que encarga la evaluación.

Es importante iniciar el análisis de la institucionalización de este instrumento considerando algunos aspectos que señala la literatura especializada, para enmarcar el análisis del proceso de implementación de una evaluación y su incidencia (uso) en el proceso presupuestario.

Weiss (2008) y Cejudo (2011), indican que las evaluaciones tienen múltiples usos y usuarios, por lo cual pueden responder a distintas lógicas. El sólo hecho de evaluar genera ideas, percepciones, procesos de aprendizaje que pueden incidir en la intervención; las evaluaciones se usan para incidir en las negociaciones presupuestales; para influir en el debate público sobre las decisiones de gasto; para afianzar las intervenciones frente a cambios en el gobierno, entre otros propósitos. El uso de las evaluaciones puede tener muchos propósitos pero el denominador común es mejorar el desempeño de las intervenciones públicas.

Sin embargo, el uso de las evaluaciones para mejorar el desempeño enfrenta muchos obstáculos, las recomendaciones de una evaluación no se convierten automáticamente en acciones para incidir en los resultados de una intervención, lo cual puede ocurrir por deficiencias en la calidad de las evaluaciones, porque las entidades evaluadas no se apropian de los resultados de la evaluación o por la inexistencia de mecanismos que incidan en el uso de las evaluaciones. Para lograr que las evaluaciones tengan un efecto en la mejora del desempeño de las intervenciones públicas, es necesario convertir el uso de las evaluaciones en una rutina sistemática en la gestión pública.

Scott Bailey, clasifica en dos grupos los factores que afectan la utilización de una evaluación: i) características de la evaluación, que aluden al modo en que la evaluación es conducida, entre estos factores tenemos la relevancia, credibilidad, calidad y hallazgos actuales de la evaluación misma, y otros factores como las prácticas de comunicación del evaluador y la oportunidad de los informes, ii) características del entorno de la organización en la cual los hallazgos de la evaluación serán utilizados, que alude a factores internos de la organización en la cual la evaluación es conducida, entre estos factores tenemos a) la necesidad de información para la toma de decisiones, b) la información competitiva, c) características personales, relacionadas con la actitud de los individuos hacia la evaluación, su influencia y experiencia en la

organización, d) clima para la toma de decisiones, relacionado con las decisiones retrospectivas que buscan la justificación y rendición de cuentas de la intervención, y con las decisiones prospectivas orientadas a mejorar la intervención, e) clima político, relacionado con el respaldo de las autoridades a la evaluación, y f) el clima financiero, relacionado con las implicancias económicas de la evaluación.

La capacidad del evaluador para identificar oportunidades de mejora en una intervención es clave, lo cual implica un conocimiento detallado de la intervención que deriven en recomendaciones relevantes. Por otro lado, la sofisticación técnica, el interés y la capacidad administrativa de los funcionarios públicos, para procesar los hallazgos de una evaluación y convertirlos en decisiones que se implementen efectivamente, así como la solidez de la lógica causal para llegar a resultados, son claves para el uso de las evaluaciones. Teniendo en cuenta las premisas planteadas, a continuación se realiza un análisis del proceso de implementación de las evaluaciones independientes. El desarrollo de este apartado se ha estructurado en dos partes, en la primera parte se analizan las Evaluaciones de Diseño y Ejecución Presupuestal (EDEP), abordando además de su cobertura, el proceso de implementación de este tipo de evaluaciones y su incidencia en el proceso presupuestario. En el caso de las evaluaciones de impacto, debido a su reciente implementación la cual sigue una lógica distinta, se presentan los avances y se analiza el uso de estas evaluaciones en el proceso presupuestario.