En general, en la Administración Pública puede hablarse básicamen- te de tres categorías de relaciones entre los diversos órganos y organismos de la administración pública, de acuerdo con el nivel de verticalidad de la relación y los efectos de la misma: Jerarquía, tutela y coordinación. Dichas relaciones son de especial relevancia para efectos de la toma de decisión al interior de los órganos y organismos públicos y su diseño se basa en las necesidades de la gestión administrativa.
Jerarquía
La jerarquía es la típica relación de naturaleza piramidal, vertical, caracterizada por la subordinación de los funcionarios de nivel inferior a los de nivel superior(295). El resultado de la jerarquía es la existencia de un
organigrama donde los diversos órganos están unidos por la materia, pero se distinguen por la diversa competencia que poseen respecto de dicha ma- teria. Ello genera que la Administración se organice en niveles jerárquicos, en una suerte de departamentalización y mediante el empleo de la división del trabajo. La relación jerárquica se establece sobre la base de una distri- bución de funciones y poderes realizada de mayor a menor(296).
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(294) Artículo 21° del Decreto Supremo N.° 043-2006-PCM.
(295) DROMI, Roberto – Derecho administrativo. Buenos Aires: Ciudad argentina, 2000, p. 522.
La jerarquía genera varias consecuencias en el ordenamiento admi- nistrativo. En primer término, el sometimiento al seguimiento de políticas determinadas por el superior jerárquico, en términos de poder de direc- ción(297), las mismas que configurarían actos de administración interna, en
forma de órdenes, o más bien disposiciones internas, en forma de directi- vas, circulares o instrucciones.
La superioridad que venimos describiendo genera también que el su- perior pueda desempeñar labores de control respecto del inferior jerárqui- co(298), de tal manera que tramita, por ejemplo, la queja administrativa que
pueda ser iniciada contra éste último por parte del administrado. Además, y como veremos más adelante, el inferior no puede sostener su competencia respecto al superior jerárquico.
Asimismo, la jerarquía administrativa se da propiamente al interior de los organismos y no fuera de ellos. Por otro lado, el superior jerárqui- co resuelve los conflictos de competencia al interior de una misma enti- dad(299). Además, decide la separación de inferior de la tramitación de los
procedimientos administrativos respecto de los cuales se ha detectado la existencia de causales de abstención. Por otro lado, el superior jerárquico es el encargado de declarar la nulidad del acto emitido por el inferior(300).
Finalmente, y en mérito de la diferencia de nivel, el órgano jerárquico superior resuelve los recursos administrativos que se presenten respecto a las resoluciones emitidas por el órgano inferior, salvo el caso del recurso de reconsideración, que es resuelto por la misma autoridad que emite la resolución impugnada.
Sin embargo, hoy en día la jerarquía propiamente dicha se encuentra en un período de reformulación, generada por el hecho de la existencia de múltiples organismos autónomos y la atenuación de los mecanismos de control directo y de intervención en el rol del funcionario inferior. La exis- tencia de competencias desconcentradas y la excepcionalidad de la avoca- ción, ligadas con la existencia de un procedimiento disciplinario sometido
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(297) BREWER-CARIAS, Allan R. – Op. cit., p. 65.
(298) PARADA, Ramón – Derecho administrativo. Madrid: Marcial Pons, 2002, T I, p. 37. (299) Artículo 86°, inciso 86.1 de la Ley.
a las reglas del procedimiento sancionador –con todas las garantía que ello conlleva– y la diversidad de regímenes que regulan al personal al servicio de las entidades permiten sostener, como algunos autores lo hacen(301), que
la jerarquía tradicionalmente entendida se encuentra en un sostenido pe- ríodo de evolución; que en nuestra opinión la acerca a esquemas similares a los que hoy en día se aplican a la administración privada.
Relaciones de tutela
Ahora bien, la tutela es más bien una relación de tipo mixto, que im- plica cierta influencia en el comportamiento de la entidad tutelada, pero que no implica subordinación entre unos y otros. Una relación de tutela típica se muestra entre los ministros y los organismos públicos descentralizados ads- critos a su sector. La tutela, en este caso, se nos muestra a través de varios efectos. En primer lugar, el hecho de que el organismo que tutela debe resolver los conflictos de competencia que se dan respecto del organismo tutelado(302).
En segundo lugar, la responsabilidad del manejo presupuestario co- rresponde al ente tutelar, como titular del pliego. Asimismo, la responsabi- lidad política no puede ser asignada al ente tutelado sino al tutelar, por lo cual dicho rol se imputa al ministro del sector, razón por la cual este último desempeña un rol de supervisión ciertamente bastante laxo. De hecho, los organismos públicos que requieren de una mayor autonomía relativa se encuentran adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros(303), que fun-
ciona como un sector distinto, máxime si la norma constitucional permite que el Premier pueda ser un ministro sin cartera.
Finalmente, el organismo tutelar, en la generalidad de los casos, nombra al jefe del organismo tutelado o a los miembros del órgano colegia- do que corresponda, influencia que podría ser importante en determinados casos, al fortalecer al dependencia entre uno y otro. En algunos casos, sin
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(301) PARADA, Ramón – Op. cit., T I, p. 39. (302) Artículo 86°, inciso 86.2 de la Ley.
(303) Interesantes casos de lo indicado son los organismos reguladores (OSIPTEL, OSINERGMIN, SUNASS y OSITRAN) así como organismos tan disímiles como el Despacho Presidencial, el INDECOPI o el Instituto Nacional de Defensa Civil.
embargo, los miembros de la alta dirección del organismo público sometido a adscripción o tutela son designados por diversos sectores, lo cual permite una mayor autonomía.
Relaciones de coordinación
Finalmente, en la administración pública moderna se da un conjunto de situaciones en las cuales es necesaria la coordinación de determinados entes, sean estos organismos u órganos, que operan en una relación de naturaleza horizontal, sin que exista subordinación o tutela entre los entes involucrados. Esta coordinación es medular para que la Administración Pública pueda funcionar de manera adecuada, puesto que las actividades que la misma realiza requieren muchas veces del apoyo de otras entidades u órganos.
Esta coordinación se genera particularmente entre los entes que con- forman un sistema, dado que los mismos deben funcionar coherentemente, al mando de un ente rector, como analizaremos seguidamente. Pero ade- más, se da también respecto a entidades en general, de acuerdo con los mecanismos de colaboración y cooperación establecidos en la Ley, a los cuales también nos referiremos más adelante en el presente trabajo.