La Administración Pública se gestiona de acuerdo a un conjunto de consideraciones que permitan hacer eficiente su labor. Ello implica la reali- zación de cuatro actividades fundamentales. En primer lugar, la planificación o planeamiento, que implica la determinación de objetivos a obtener, lo cual a su vez requiere la elaboración de planes necesarios para la generación de dichos objetivos. Toda organización requiere de esta actividad, a fin de deter- minar adecuadamente el resto de actividades de gestión a ser realizadas.
Para ello a su vez es indispensable generar una estrategia o plan estratégico, que consiste en medidas de mediano plazo, necesarios para la generación de objetivos más bien generales. Ello distingue la planificación estratégica de la generación de planes operativos, que más bien componen los planes estratégicos y que funcionan en el corto plazo. A su vez, los planes estratégicos se enmarcan en una misión determinada y en la imple- mentación de la visión que se tiene de la entidad y de la Administración Pública en su conjunto(263).
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(263) STONER, James A. F., FREEMAN, R. Edward y GILBERT, Daniel R. – Administra-
En el Perú esta labor se encuentra a cargo del Sistema Nacional de Planeamiento Estratégico, al cual haremos referencia más adelante. Demás está señalar que este planeamiento no implica limitar la libertad o iniciativa de los particulares, con lo cual no debe confundirse planeamiento estraté- gico con planificación centralizada o con economía planificada.
En segundo lugar, la gestión administrativa requiere una organiza- ción, vale decir, una estructura adecuada para la obtención de sus objeti- vos; a lo cual haremos referencia seguidamente. Como tercera de las activi- dades que venimos reseñando, se encuentra la actividad de dirección, que consiste en guiar la gestión, una vez que se ha determinado la estructura or- ganizativa. Finalmente, la gestión administrativa requiere de la actividad de control, por la cual se verifica que la gestión administrativa haya generado los resultados esperados, conforme los planes diseñados por la entidad.
La actividad organizativa
Como resultado de lo que venimos señalando, la administración pú- blica se compone de organismos y órganos, que se diferencian entre sí en cuanto a su autonomía. Por otro lado, no debe omitirse la referencia a lo que actualmente se denomina sistema, que consiste en la coordinación de diversos entes que realizan funciones similares y complementarias entre sí, que funcionan a través de diversas relaciones, que veremos luego.
Ahora bien, la organización, como actividad de gestión administra- tiva, consiste en disponer las partes de un todo para la obtención de los resultados más adecuados(264). Organizar implica determinar la forma en
que se distribuyen las actividades a realizar. Al organizar se obtiene la or- ganización que es el medio para coordinar los recursos y las acciones de una entidad determinada.
Una entidad administrativa requiere entonces un diseño organiza- cional determinado, que es el proceso de seleccionar una estructura orga- nizacional apropiada para la empresa, en el contexto de una estrategia y
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(264) DE VAL PARDO, Isabel – Administración de Entidades Públicas. Madrid: Institu- to de Estudios Económicos, 1999, p. 108.
ambientes dados. El diseño organizacional resulta entonces fundamental para toda organización y en especial para la Administración Pública.
El concepto de estructura organizacional o simplemente estructura es el concepto clave de la actividad administrativa de organización. Es el que le da sentido. La estructura es la forma en que las actividades de una orga- nización se dividen, organizan y coordinan. En una entidad pública dicha estructura está definida por las normas legales del sector que corresponde, pero además se encuentra definida por el denominado Reglamento de Or- ganización y Funciones (ROF), el mismo que establece de manera operativa los contenidos organizativos de la entidad, en mérito de la potestad organi- zatoria limitada que posee la Administración Pública(265).
Como resultado, la doctrina establece que es necesario aplicar cinco pasos para el establecimiento de la estructura idónea en una organización. En primer lugar, se divide el trabajo en actividades menores que son des- empeñadas por individuos o grupos(266). Ello es lo que se denomina genéri-
camente división del trabajo. Seguidamente, se debe combinar las activi- dades de la empresa de manera lógica y eficiente. Al agrupar empleados y actividades efectuamos lo que se denomina departamentalización, que a su vez permite la creación de direcciones, oficinas, jefaturas y gerencias al in- terior de un organismo público(267). Al mismo tiempo, elaboramos el esque-
ma de jerarquías y niveles de la entidad, que es denominado organigrama y que se constituye a partir de las denominadas líneas de mando. La línea o cadena de mando es el plan que especifica el número de subordinados que reportan directamente a un administrador determinado.
La línea de mando es de especial importancia para una organización eficiente. Es de rigor, entonces, determinar la línea de mando apropiada. Primero, para efectos de eficiencia. Una línea de mando muy ancha ocasio- na poca dirección y control. Una línea muy angosta, por otro lado, puede generar un desperdicio del personal. Segundo, la línea de mando tiene que
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(265) Sobre el particular: SANTAMARIA PASTOR, Juan Alfonso – Principios de Derecho
Administrativo. Madrid: Centro de Estudios Ramón Areces, 2000, pp. 412 y ss.
(266) DE VAL PARDO, Isabel – Op. cit., p. 149-150.
(267) STONER, James A. F., FREEMAN, R. Edward y GILBERT, Daniel R. – Op. cit., p. 346 y ss.
ver con la estructura. Líneas muy angostas crean las llamadas estructuras verticales. Estas estructuras pueden entorpecer la toma de decisiones. Líneas de mando anchas crean estructuras horizontales o planas con menos niveles y jerarquías. La tendencia actual es utilizar estructuras horizontales(268). A ello
algunos autores llaman reducción de tamaño. La reducción de tamaño corri- ge la burocratización y permite dar flexibilidad a las relaciones laborales.
Asimismo, y como resultado del establecimiento de unidades espe- cializadas, se establecen mecanismos de integración al interior del organis- mo. La citada integración de individuos, grupos y departamentos, facilita el logro de objetivos, no obstan que la misma puede ser más difícil conforme la entidad aumenta de tamaño, dificultad que puede corregirse a través de mecanismos de delegación y desconcentración que veremos más adelante. Finalmente, debe controlarse la efectividad de la organización realizada y ajustarlas a las necesidades, mecanismo que se hace efectivo a través del denominado control administrativo interno.
Criterios para el diseño y estructura de la Administración Pública(269)
Las normas legales, sustentadas en la doctrina sobre la materia, han establecido criterios para que los órganos y organismos de la Administra- ción Pública se estructuren debidamente. En primer lugar, las funciones y actividades que realice la Administración Pública, a través de sus de- pendencias, entidades y organismos, debe estar plenamente justificada y amparada en sus normas. Esta es una aplicación del principio de legalidad y uno de sus corolarios que es la reserva de ley en materia de asignación de competencia. La justificación es muy clara, y se basa en la necesidad de que la competencia administrativa sea establecida por un ente distinto a la misma, en este caso el Parlamento.
Asimismo, las dependencias, entidades, organismos e instancias de la Administración Pública no deben duplicar funciones o proveer servicios brindados por otras entidades ya existentes. La duplicidad de competen-
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(268) OLIAS DE LIMA GETE, Blanca (coor.) – La Nueva Gestión Pública. Madrid: Pear- son Educación S.A., 2001, p. 13-14.
cias es un problema muy serio de la administración pública peruana, y genera múltiples inconvenientes no solo respecto a la necesidad de un funcionamiento eficiente de la Administración, que implica obtener re- sultados a un costo razonable y sustentable, sino además respecto a los administrados, los cuales interactúan con la entidades administrativas a un costo muy alto, lo cual incrementa la informalidad que es desde ya bastante alta(270).
Además, en el diseño de la estructura orgánica pública prevalece el principio de especialidad, debiéndose integrar las funciones y competen- cias afines. Los órganos y entidades administrativas se diseñan de tal forma que en un órgano se incorporen tareas relacionadas entre si, mientras que en un organismo se encuentran incluidos órganos que a su vez efectúen actividades que se encuentre íntimamente relacionadas.
Finalmente, y como resultado de todo lo antes señalado, toda entidad u organismo de la Administración Pública debe tener claramente asignadas sus competencias tal que pueda determinarse la calidad de su desempeño y el grado de cumplimiento de sus funciones, en base a una pluralidad de criterios de medición. La falta de claridad origina los conflictos de com- petencia, sean positivos o negativos, a los que vamos a aludir con mayor amplitud en los siguientes capítulos de este trabajo.