A su vez, entendemos por órgano administrativo todo aquella repartición de un organismo encargada de una actividad determinada, al mando de una autoridad administrativa. Al órgano se le atribuye un conjunto de funciones para resolver o gestionar al interior del aparato organizativo(276), y constituye
un conjunto de competencias y medios ordenados para realizar determinadas funciones(277). En este orden de ideas, el Decreto Supremo N.º 043-2006-PCM
define como órgano a las unidades de organización que conforman la estruc- tura orgánica de la Entidad; señalando además que los mismos se clasifican de acuerdo a lo establecido en los referidos lineamientos(278).
El órgano, en consecuencia, no goza de autonomía ni de personali- dad jurídica propia. El típico ejemplo de órgano administrativo se encuen- tra en la relación entre los ministerios y las diversas direcciones que lo componen. Ninguna de dichas direcciones goza de autonomía y a su vez se encuentran subordinadas jerárquicamente a sus superiores, dentro de lo que se denomina un organigrama funcional.
El decreto supremo antes señalado distingue el órgano de la unidad or- gánica, estableciendo que esta última constituye la unidad de organización que conforma los órganos contenidos en la estructura orgánica de la entidad; sien- do que ambos conceptos en muchas normas legales se emplean como si fueran
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(275) BREWER-CARIAS, Allan R. – Principios del Régimen Jurídico de la Organización
Administrativa Venezolana. Caracas: Editorial jurídica venezolana, 1994, p. 62.
(276) COSCULLUELA MONTANER, Luis – Op. cit., p. 179. (277) GONZALES PEREZ, Jesús – Op. cit., p. 192. (278) Artículo 5° del Decreto Supremo N.° 043-2006-PCM.
sinónimos. En consecuencia, un órgano se encuentra dividido en un conjunto de unidades orgánicas, conforme a las competencias que el correspondan.
Clases de órganos por su función genérica
Una importante clasificación de los órganos administrativos se basa en un criterio funcional y es bastante tradicional. De ahí surge la clasifica- ción de órganos activos, deliberantes y consultivos(279). Los órganos activos,
que son la mayoría, emiten resoluciones, sin resolver conflictos. Ejemplos de estos órganos son la dirección de un ministerio, o de los organismos públicos descentralizados. Estos órganos pueden ser de dirección o de ges- tión, según su importancia relativa(280).
Los órganos deliberantes emiten decisiones resolviendo conflictos, como pueden ser los tribunales administrativos o las comisiones adminis- trativas que existen al interior de los organismos administrativos. Estos ór- ganos dirigen la actividad cuasijurisdiccional de la Administración, a través del empleo del procedimiento trilateral. Constituyen siempre órganos cole- giados, es decir, conformados por una pluralidad de funcionarios.
Los llamados órganos consultivos emiten juicios, dictámenes e informes, los mismos que generan efectos jurídicos, sean directos o indirectos. Ejemplos de estos órganos pueden encontrarse en la oficina de asesoría legal o la oficina de planificación de alguna entidad pública. Los órganos consultivos pueden ser permanentes o transitorios, e incluso pueden estar conformados por particulares o entes representativos de intereses diversos, que asumen una función consultiva(281).
Clases de órganos por su función al interior de los organismos a) Órganos de Control
Conformados por lo que se denominaba órgano de auditoría interna u oficina de control interno, definida actualmente como Órgano de Control
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(279) MORRELL OCAÑA, Luis – Curso de Derecho Administrativo II. Pamplona: Aran- zadi, 1998, p. 329.
(280) GONZALES PEREZ, Jesús – Op. cit., p. 127. (281) MORRELL OCAÑA, Luis – Op. cit., p. 330.
Institucional, el mismo que se encuentra especializado y es responsable de llevar a cabo el control gubernamental en la entidad(282), manteniendo
relación funcional con la Contraloría General de la República, formando parte del Sistema Nacional de Control(283). De hecho, el jefe de dicho órgano
mantiene una vinculación de dependencia funcional y administrativa con la Contraloría General, en su condición de ente técnico rector del Sistema, sujetándose a sus lineamientos y disposiciones(284).
De acuerdo con la Ley del Sistema Nacional de Control estos órganos no son designados al interior del organismo público en cuestión, sino por parte de la Contraloría General de la República(285). Como resultado, no constituyen pro-
piamente parte de la estructura del organismo administrativo en el cual se en- cuentran, lo cual tiene evidente sustento en las atribuciones que dicho órgano de control posee, las mismas que requieren ejercerse con independencia. Sin embargo, el Decreto Supremo N.º 043-2006-PCM los incorpora erróneamente al interior de la Alta Dirección de la entidad(286), no obstante señalar la misma
norma que el jefe del Órgano de Control Institucional guarda dependencia funcional y administrativa con la Contraloría General de la República(287). Fi-
nalmente, la Ley Nº 29555 incorpora de manera progresiva los plazos y el presupuesto de los órganos de control institucional a la Contraloría General de la República.
b) Órganos de Asesoramiento y de Apoyo
También denominados órganos staff(288) son los que prestan servicios
al interior de la entidad, haciendo posible la labor de los órganos de línea, orientando o administrando; pudiendo no obstante realizar dicha función de soporte también de manera directa respecto a otros órganos staff. En el
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(282) Tercera disposición final de la Ley N.° 28716, Ley de Control Interno de las enti- dades del Estado.
(283) Artículo 17° de la Ley N.° 27785, Ley Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República
(284) Artículo 18° de la Ley N.° 27785. (285) Artículo 19° de la Ley N.° 27785.
(286) Artículo 14° del Decreto Supremo N.° 043-2006-PCM. (287) Artículo 25° del Decreto Supremo N.° 043-2006-PCM.
(288) COSCULLUELA MONTANER, Luis – Op. cit., p. 173. STONER, James A. F., FREE- MAN, R. Edward y GILBERT, Daniel R. – Op. cit., p. 387.
caso de los ministerios, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo los llama órga- nos de administración interna(289), pero la definición es la misma.
Ejemplos de órganos de asesoramiento y apoyo son las oficinas de asesoría jurídica, de presupuesto, de planificación, de racionalización, de administración, de relaciones públicas, de comunicaciones, entre otras. Los órganos consultivos, según la clasificación que hemos visto previamente, son siempre órganos staff.
El Decreto Supremo N.º 043-2006-PCM al cual hemos aludido ante- riormente define como órganos de asesoramiento aquellos que orientan la labor de la entidad y de sus distintos órganos mediante actividades tales como: planificación, presupuesto, organización, asesoría jurídica. La norma señala, en su artículo 18°, que en principio debe conformarse dos órganos, denominados oficinas, que desempeñen estas funciones. En primer lugar, en toda entidad administrativa existe una oficina de asesoría jurídica, en- cargada del asesoramiento legal de la entidad.
En segundo lugar, las tareas de planificación y presupuesto, que in- cluyen racionalización y cooperación técnica internacional, tareas que se encuentran íntimamente relacionadas entre si. Las tareas señaladas muchas veces eran realizadas por órganos distintos, lo cual complicaba la labor con- junta, generando la necesidad de coordinar cuando bastaba con la subordi- nación jerárquica para la toma de decisión. La norma preceptúa sin embargo que, atendiendo al volumen de trabajo, la naturaleza y el tamaño de la en- tidad, las funciones antes señaladas podrían ser desagregadas o asignadas a otro órgano, lo cual mediatiza lo positivo de esta disposición reglamentaria.
Asimismo, la norma materia de comentario define que los órganos de apoyo ejercen las actividades de administración interna que permiten el desempeño eficaz de la entidad y sus distintos órganos en el cumplimiento de las funciones sustantivas; incluyendo entre ellas las tareas de contabilidad, recursos humanos, sistemas de información y comunicación, gestión finan- ciera, gestión de medios materiales así como de servicios auxiliares(290).
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(289) Artículo 24° de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. (290) Artículo 11° del Decreto Supremo N.° 043-2006-PCM.
A su vez, el artículo 19º de la norma prescribe que las entidades con- tarán con una Oficina General de Administración como órgano de apoyo a cargo de por lo menos las siguientes materias: Contabilidad y Finanzas, Adquisiciones, Administración de Personal y Tecnología de la Información. En este caso, la norma también señala que, atendiendo al volumen de trabajo, la naturaleza y el tamaño de la entidad, las funciones correspon- dientes a estas materias podrán ser desagregadas o asignadas a otro órgano. De hecho, en general las entidades poseen una oficina de informática o de sistemas encargada de las tareas relacionadas con la tecnología de la infor- mación. Adicionalmente, normalmente existe una oficina encargada de la información al interior de la entidad, así como de la imagen institucional.
Finalmente, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo define a las fun- ciones de los órganos de asesoramiento y apoyo como funciones de admi- nistración interna y establece que las mismas se ejercen en apoyo al cum- plimiento de las funciones sustantivas(291), que son realizadas a su vez por
los órganos de línea. La norma señala que las funciones de administración interna están referidas a la utilización eficiente de los medios y recursos materiales, económicos y humanos que sean asignados.
c) Órganos de Línea o Técnico Normativos:
Los órganos de línea (órganos line), ejecutan las tareas propias de los or- ganismos, según las tareas de cada uno. Les compete velar por el cumplimiento de la norma en un ámbito particular y la ejecución de las tareas asignadas por la norma respectiva(292). Los órganos de línea se encargan de formular, ejecutar
y evaluar políticas públicas y en general realizar las actividades técnicas, nor- mativas y de ejecución necesarias para cumplir con los objetivos de la entidad en el marco de las funciones que las normas sustantivas atribuyen a ésta(293).
Ejemplos de estor órganos son las llamadas direcciones nacionales o direcciones generales de las entidades públicas; así como las gerencias, cuando estas existen. De hecho, en algunos ministerios, como Relaciones
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(291) Artículo 3° de la Ley N.° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo. (292) MORRELL OCAÑA, Luis – Op. cit., p. 365.
Exteriores o la Presidencia del Consejo de Ministros dichos órganos de línea se denominan secretarías, en particular porque el Secretario General de dichos organismos posee rango de viceministro(294).
Finalmente, mientras que los órganos de asesoramiento y apoyo se dirigen hacia el interior de la entidad –emitiendo generalmente actos de administración interna–, los órganos de línea se dirigen hacia fuera de ella, realizando funciones sustantivas y emitiendo fundamentalmente actos ad- ministrativos, según la definición que de dichas actuaciones administrativas efectuaremos más adelante en el presente tratado.