De 1898 a 1914
El primer período a considerar es el que media entre el año del “Desastre” y el comienzo de la Primera Guerra Mundial. Estos años se caracterizan por la ausencia de intereses coincidentes que pudieran instar al establecimiento de contactos hispano- norteamericanos en los planos político-estratégico o económico-comercial. Los inter- eses estratégicos de los Estados Unidos, como hemos visto, se encontraban focaliza- dos en la región caribeña -o más ampliamente, latinoamericana- y en menor extensión en el área del Pacífico, consideradas vitales para el mantenimiento de la seguridad del continente americano en general, y de los Estados Unidos en particular. Económica- mente, los norteamericanos habían iniciado ya un proceso expansivo, pero hasta ese momento la mayoría de los intereses comerciales y financieros se dirigían hacia las mismas áreas que acabamos de señalar115. Aunque la inversión norteamericana en Europa no era inexistente y se encontraba en continuo crecimiento, el aumento no fue tan considerable ni significativo como el experimentado por las inversiones en Lati- noamérica y el Lejano Oriente116. Por su parte, España vio reducidos sus intereses estratégicos al área mediterránea. Sus principales lazos económicos los mantenía con
115
La inversión estadounidense en Latinoamérica pasó de 308 millones de dólares en 1897 a 1.634 en 1914, y en Asia, de 23 a 153 millones de dólares en el mismo período. FRIEDEN, Jeffry: “The economics of intervention: American Overseas Investments and Relations with Underdeveloped Areas, 1890-1950”, Comparative Studies in Society and History, Vol. XXXI, n.º 1 (January, 1989), pp. 55-80.
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Como ejemplo, las inversiones norteamericanas en Francia, entre 1900 y 1914, pasaron de 12 a 35 millones de dólares, lo que su pone un crecimiento del 300%, frente a más del 500% para las inversiones en Latinoamérica, y del 600% para las de Asia (Vid. Supra). KINDLEBER- GER, Charles P.: “Origins of United States Direct Investment in France”, Business History Re-
países europeos, ya fuera en el terreno comercial, como en el de las inversiones ex- tranjeras en territorio español117.
Cuando no hay campo para la coincidencia política y comercial, las relaciones entre las grandes potencias y las potencias medias, si existen, quedan reducidas al plano del prestigio y remiten a un escenario que guarda cierta similitud con el del sín-
drome de la irrelevancia de la racionalidad, descrito por el estudioso argentino de las
relaciones internacionales Carlos Escudé118. Adaptando las ideas de este autor al pla- no general de los contactos entre grandes y medianos, podría decirse que en aquellas circunstancias en que los resultados del comportamiento exterior hacia otro país no tienen consecuencias importantes en los terrenos estratégico o económico, dicha polí- tica exterior tiende a desligarse de los modelos de análisis racionales basados en la presunción de que los actores tratan en todo momento de maximizar el beneficio co- rriendo el menor riesgo posible. Se crean unas circunstancias propicias para que los Estados pongan en práctica estrategias basadas en los principios ideológicos que teó- ricamente guían su actuación internacional. En el apartado anterior apuntamos que la mayor parte de los países tienden a justificar sus políticas exteriores haciendo alusión a principios morales de supuesto interés general. Si una gran potencia presiente que las consecuencias de la acción que emprenda con respecto a una potencia media se- rán de escasa relevancia, puede poner en marcha una actuación basada mayoritaria- mente en postulados ideológicos. Con ello puede satisfacer las demandas expresadas por diversos sectores de la opinión pública nacional e internacional, y mejorar su pro- pia imagen hacia el interior y el exterior. La potencia media también puede sentirse tentada, en un contexto parecido, a poner en marcha una política basada en postula- dos ideológicos. Pero es menos probable que lo haga con respecto a una gran poten- cia, debido a que su inferioridad con respecto a ésta le hará gozar de un menor as- cendente. Ahora bien, si la gran potencia ha decidido adoptar una política de este tipo con respecto a la potencia media, ésta quizá trate de aprovechar la ocasión para arrancar de aquélla algún tipo de concesión, o lograr una postura más transigente de la que obtendría en otras circunstancias.
117
En 1913, los tres países con los que España tenía un mayor nivel de intercambio eran Fran- cia, Gran Bretaña y Alemania. Igualmente, a la altura de 1918, más del 80% del capital extran- jero invertido en España correspondía a Francia y Gran Bretaña. Vid. Annual Report on Com-
merce and Industries, 1920, preparado por el Cónsul Norteamericano en Barcelona, 20-VI-
1916. NARA, RG 84, Embassy Madrid, 1918; y TASCÓN, Julio: “Inversiones y empresas nor- teamericanas en España”, ponencia para el Seminario La Americanización en España, cele- brado en la Facultad de Ciencias Económicas de la UCM, septiembre de 2002.
118
ESCUDÉ, Carlos: Gran Bretaña, Estados Unidos y la declinación argentina, 1942-1949, Buenos Aires, Editorial de Belgrano, 1983, especialmente páginas 236-240.
Por otra parte, entornos como el descrito resultan extremadamente adecuados para conocer cuáles son las imágenes mutuas que unos gobiernos profesan con res- pecto a otros. Poco preocupados por las repercusiones prácticas de sus acciones, los Estados tenderán a dejarse llevar por sus filias y sus fobias, y a mostrar hacia el otro benignidad o rencor. Esto resulta particularmente interesante en el caso de las poten- cias medias, cuya posición subordinada les concede pocas ocasiones de dar muestras públicas de su aversión o sus reservas para con algunas de las grandes potencias. Los años de la Primera Guerra Mundial
La segunda fase a tener en cuenta es la de la Primera Guerra Mundial (1914- 1920). A lo largo de la misma, los Estados Unidos pasaron a su vez por dos etapas. La primera de ellas (1914-1917) vino marcada por la inicial postura de neutralidad respec- to del conflicto. Su estallido no afectó de forma directa los intereses estratégicos nor- teamericanos, y en cambio sí creó una ocasión extremadamente propicia para el au- mento de la penetración comercial y financiera estadounidense en los mercados ex- tranjeros. Ideológicamente, la guerra dio a los Estados Unidos la oportunidad de em- prender públicamente la defensa de algunos de los principios tradicionalmente arrai- gados en la conciencia política norteamericana –pacifismo, libertad de comercio, de- fensa de los derechos de los neutrales, etc.-, que no sólo no entraban en contradic- ción, sino que apoyaban el despliegue de la actividad económica en el exterior119.
La segunda etapa (1917-1920) estuvo condicionada por la intervención esta- dounidense en el conflicto. La victoria en la guerra se convirtió en una prioridad, y las cuestiones militares y de seguridad eclipsaron al resto de actividades externas y se mezclaron con ellas. Económicamente, los norteamericanos pudieron continuar con su expansión, pero las gestiones comerciales se subordinaron a las necesidades bélicas. En diversas ocasiones fue el mismo gobierno el encargado de supervisar y dirigir las negociaciones en este terreno, como pasó en el caso de España. En el plano ideológi- co, los Estados Unidos se erigieron en defensores de una serie de principios que apo- yaban su intervención en la guerra –defensa de los valores democráticos, logro de una
paz sin victoria, etc.-, pero dejaron de lado aquellos otros que entraban en conflicto
con su nuevo carácter de beligerantes, caso de la tradicional defensa de los derechos de los neutrales120.
119
LINK, Arthur S.: Woodrow Wilson and the Progressive Era, 1910-1917, New York, Harper & Row, 1963. IRIYE, Akira The Cambridge History of American Foreign Relations. III.- The Glob-
alizing of America, 1913-1945, Cambridge (Mass.), Cambridge University Press, 1999, pp. 19-
38.
120
FERRELL, Robert H.: Woodrow Wilson and World War I, 1917-1921, NewYork, Harper & Row, 1985. IRIYE, A.: The Cambridge...op.cit., pp. 39-57.
Para España, la guerra planteó desde sus principios importantes amenazas y desafíos que no hicieron sino incrementarse a lo largo de los meses. Desde el punto de vista estratégico, la neutral España perdió temporalmente la posición que ocupaba en el statu quo europeo, y se vio sometida a presiones de intensidad diversa por parte de ambos bloques de beligerantes. La delicada situación político-estratégica no se vio matizada desde el punto de vista económico. Privada del apoyo material y financiero de los países europeos más próximos, España pronto sintió en su vida económica las consecuencias de la tragedia europea, y hubo de dedicar grandes esfuerzos a evitar que la escasez de ciertos productos pusiera en peligro no sólo su maquinaria indus- trial, sino también la propia estabilidad social del país, amenazada por el fantasma de la crisis de subsistencia. Así, se unificaron las acuciantes necesidades de mantener el territorio a salvo de las sacudidas bélicas del entorno y de sostener el flujo de entrada de mercancías necesarias, entrelazando los planos político-estratégico y económico- comercial. La delicada situación no instó a España a olvidar todo aquello que tenía que ver con el prestigio, y el país emprendió diversas acciones de mediación y humanita- rias, muchas de las cuales carecieron de posibilidades de éxito, dada la comprometida situación española121.
Durante la Primera Guerra Mundial nos encontramos, pues, con una gran po- tencia que evoluciona desde una inicial postura de neutralidad hasta otra de interven- ción total en un conflicto general, y una potencia media que desde un principio se ve intimada por un entorno en guerra. A lo largo de los años 1914 a 1917, asistimos a una coincidencia de intereses entre la gran potencia, dispuesta a aprovechar la oportuni- dad de un conflicto que le es ajeno para expandirse comercial y económicamente, y una potencia media necesitada del apoyo mercantil y financiero externo. Sin embargo, los contactos entre ambas han de producirse a distinto nivel, según el actor que consi- deremos. Para la gran potencia, las relaciones con la potencia media se desarrollan preferentemente siguiendo las reglas del plano económico-comercial. Para la potencia media lo comprometido de la situación subordina todas sus interacciones al plano polí- tico-estratégico. En esta situación, la gran potencia puede tratar de aprovechar la opor- tunidad de penetración económica que se le ofrece en la potencia media y entrar para ello en colaboración con los agentes económicos que se beneficiarían en el proceso. Sin embargo, al poder generalmente prescindir de los recursos que el mediano le pue- de proporcionar, puede que prefiera abandonar las negociaciones antes que aplicar un alto grado de presión, si aquéllas le llegan a resultar molestas. La potencia media, por su parte, debe jugar todas sus bazas para lograr los objetivos que se propone de la gran potencia; cuanta mayor sea su necesidad de contar con el concurso de ésta, más
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probable es que transija ante lo que se le pida y se establezcan vínculos a nivel eco- nómico. La potencia media no puede permitir dejarse llevar por las preconcepciones que tenga de la gran potencia, ni por su orgullo; asimismo, deberá aislarse lo más po- sible de las presiones que reciba de la opinión o los agentes económicos del país. Si no hace ninguna de estas dos cosas, puede terminar perdiendo aquello que busca de la gran potencia, lo que haría más comprometida su situación, y sería un signo de la ausencia de un análisis adecuado de la situación, o bien de la escasa preparación del país para afrontar una situación crítica como la que crea un conflicto bélico. A otros niveles distintos del económico, las posibilidades de cooperación entre el grande y el mediano son menores. La potencia media neutral, si ve amenazada su seguridad, puede tratar de lograr la ayuda de la gran potencia, pero ésta será poco proclive a prestársela, bien porque no desee comprometer su libertad de acción ayudando a otro Estado, o bien porque tema que eso le conduzca a su vez a una mayor implicación política en la contienda. En el terreno de la ideología, los resultados posibles son muy variados, y dependerán en gran medida de las circunstancias preexistentes. Si la gran potencia está embarcada en algún tipo de campaña o cruzada ideológica, puede tratar de utilizar su ascendiente sobre la pequeña potencia en el terreno económico- comercial para lograr la adhesión de ésta a sus principios. Por otra parte, si existía previamente una afinidad ideológica o una conexión de ciertos principios entre ambos, los dos países pueden reforzar mutuamente sus lazos, lo que propiciaría una mejor atmósfera para las conexiones a otro nivel; y viceversa, si había un antagonismo pre- vio, la colaboración en el plano del prestigio puede verse frustradas por recelos y ren- cores que sin duda dificultarían los acuerdos a otro nivel.
Con la entrada de los Estados Unidos en la guerra en abril de 1917, la gran po- tencia intervenía en el conflicto generalizado que atenazaba a la potencia media, per- manentemente neutral. Cambian por tanto las circunstancias de la relación, que pasa a estar dominada en ambos polos por el plano político-estratégico. El grande centra ahora sus expectativas en la consecución de la victoria, y deja de lado todos los de- más aspectos de su acción exterior. El plano político-estratégico pasa a acaparar su política y a condicionarla a todos los niveles. El mediano ve reducidas drásticamente sus posibilidades de colaboración con la gran potencia. Sólo logrará la atención de ésta si tiene algún activo que le sea de interés para el objetivo inmediato de obtener la victoria en la guerra. Éste puede ser de tipo estratégico –una posición geográfica privi- legiada, recursos naturales, etc.-, o económico –capacidad comercial y de financia- ción, etc.-. Una vez que ambos países establecen contactos bajo estas premisas, nos encontraremos con un escenario típicamente “realista”, en el que la gran potencia se verá instada a ejercer mayor presión sobre la potencia media, cuanta mayor sea la necesidad que tenga de lo que ésta le puede ofrecer. A su vez, el grado de presión guardará una proporción inversa con la posibilidad del mediano de resistirse a las exi-
gencias del grande. A otros niveles, las posibilidades de cooperación se reducen; las circunstancias bélicas harán más difícil la conexión a nivel ideológico, y en el plano del prestigio las actividades más importantes serán las de tipo propagandístico. Sobre todo las grandes potencias, con suficientes recursos para ello, pueden hacer objeto a las potencias medianas de campañas de propaganda que tiendan a crear hacia aqué- llas una actitud más favorable, y les ayuden a conseguir lo que desean del mediano. La década de 1920
La tercera etapa en la que vamos a detener nuestra atención es la década de 1920. Los Estados Unidos la iniciaron con una renovada voluntad de volver al antiguo aislacionismo que había caracterizado su política exterior previa a la Primera Guerra Mundial, y por tanto sus intereses político-estratégicos quedaron de nuevo reducidos a sus tradicionales áreas de interés: Latinoamérica, y en menor medida, el Pacífico, y en la primera de ellas pareció incluso que se producía una reducción de la actividad inter- vencionista que había sido típica de época anteriores. Sin embargo, en el plano eco- nómico no se produjo tal retirada. Por el contrario, la Gran Guerra había colocado a los Estados Unidos en una posición privilegiada para afianzar su presencia en los merca- dos internacionales; las deudas contraídas por los países aliados con los norteameri- canos durante la guerra aumentaron las conexiones financieras de éstos con el Viejo Continente, a la par que las inversiones estadounidenses en Europa, tanto directas como indirectas, alcanzaban cotas nunca vistas122. Todo esto vino acompañado por una serie de iniciativas en el plano del prestigio que tuvieron bastante eco en el clima político de la posguerra. Los Estados Unidos, a pesar de su rechazo de la Sociedad de Naciones, hicieron gala de su carácter pacifista y de su oposición a la carrera de ar- mamentos patrocinando o participando en Conferencias de Desarme, como la cele- brada en Washington en 1921, o en la firma de tratados que colocaban a la guerra “fuera de la ley”, como el Pacto Briand-Kellogg de 1928. Asimismo, los norteamerica- nos fomentaron programas de cooperación y expansión cultural que marcaron una primera oleada de fuerte americanización123.
Acabada la guerra, y una vez que la implantación de la Dictadura de Primo de Rivera pareció calmar momentáneamente la inestabilidad interna, España siguió enfo- cando sus intereses estratégicos hacia el área Mediterránea, donde puso en práctica
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Volviendo al caso francés, las inversiones americanas en territorio galo crecieron de los 35 millones de dólares de 1914, a 250 en 1929. Vid. KINDLEBERGER, Ch.P.: “Origins...art.cit.”. Las inversión total en Europa alcanzó, para ese último año, los 3.030 millones de dólares. IRI- YE, Akira: The Cambridge...op.cit., p. 92.
123
IRIYE, A.: The Cambridge...op.cit., pp. 73-114. SCHLESINGER, Arthur M.: La Era de Roo-
una política mezcla de ruptura y continuidad124. Económicamente, España continuaba inmersa en el proceso de modernización que ya destacamos. La inversión exterior siguió llegando a nuestro país125, a la par que la necesidad de importaciones quedaba plasmada en el continuo déficit dentro del creciente comercio exterior126. En el plano del prestigio, la España de Primo de Rivera trató de autoimpulsarse mediante la revita- lización del programa hispanoamericanista, de consecuencias ambiguas127.
Nos encontramos una vez más con una gran potencia cuyos intereses econó- micos tienen puntos de coincidencia con los de la potencia media, sin que haya gran- des posibilidades de que se mezclen en los contactos cuestiones estratégicas o de seguridad. Si la gran potencia está decidida a expandirse económica y comercialmen- te, es probable que ponga sus ojos en las oportunidades que en estos campos le ofre- ce la potencia media y trate de aprovecharlas entrando en colaboración con los diver- sos agentes económicos del país que guardan algún interés respecto del mediano en cuestión. Por otra parte, a la hora de efectuar un mayor o menor acercamiento hacia una potencia media, quizá influyan las imágenes que se tengan de ésta y en menor medida la visión de la opinión pública. Asimismo, los elementos de presión de la gran potencia rara vez tendrán que ver con la violencia. Si está necesitada de ayuda co- mercial y financiera externa que le ayude en su proceso de modernización o de con- versión económica, la potencia media quizá busque preferentemente la ayuda de una gran potencia que pueda cubrir sus requerimientos, pero con la que no comparta inter- eses de seguridad que se puedan mezclar y entorpecer las negociaciones.
Al entablar negociaciones, las situaciones y posibilidades que ofrece una rela- ción en que prima el plano económico-comercial son mucho más variadas que aqué- llas en las que lo político-estratégico era lo más importante. Para empezar, queda des- cartado el uso de la fuerza como medio depresión, y la potencia media siente por ello una mayor libertad con respecto a la gran potencia. Ésta suele adoptar estrategias de suavidad y diálogo, que considera más productivas que la amenaza, y se mostrará más paciente ante los posibles desplantes que pueda sufrir de parte de la potencia media. A su vez, ésta puede adoptar diversas posturas, dependiendo de las circuns-