Contextualising the Developmental State

Mediante la cofinanciación, el gobierno central financia programas y proyectos de interés nacional pero de responsabilidad territorial. De esta manera, se pueden eventualmente, aprovechar las externalidades de los proyectos, además de impulsar el gasto local y fortalecer las instituciones territoriales. Los recursos de la cofinanciación no son reembolsables y tienen carácter complementario, puesto que para otorgarse es necesario la concurrencia de recursos por parte de las entidades territoriales, las cuales, a su vez, son responsables de la presentación y ejecución de los respectivos programas y proyectos, pero debido al tamaño y costo de los mismos, no pueden realizarlos de manera autónoma. Los rubros proceden del presupuesto general de la Nación y la determinación del monto a distribuir, es potestad del gobierno central.

En los años 90, con la expedición de la Ley 60 de 1993, se incentivó el mecanismo de cofinanciación, desarrollado mediante la creación de los Fondos de Inversión Social (FIS), de Desarrollo Rural Integrado (DRI), de Infraestructura Urbana (FIU) e Infraestructura Vial (FIV), pero al finalizar la década y como consecuencia del déficit fiscal y el poco impacto generado mediante la asignación de estos recursos, el mecanismo se desestimuló. La participación de los recursos de cofinanciación dentro del sistema de transferencias, pasó de un 2%, en el año 2000 a tan sólo el 3% en el 2008 (ver gráfico Nº. 10).

En la actualidad, el proceso de definición de los cupos departamentales en los distintos fondos de cofinanciación, está sujeto a un proceso arbitrario caracterizado por presiones políticas y conflictos entre congresistas, gobernadores, alcaldes y el Departamento Nacional de Planeación. Se han creado incluso, dentro del presupuesto general de la Nación, unas partidas globales que

incluyen asignaciones equivalentes hasta del 20% de los recursos programados, sobre cuya prioridad deciden los parlamentarios64.

3.2.2 Gastos

Antes de la Constitución de 1991, el gobierno nacional controlaba el 77% de los gastos agregados, mientras que los gobiernos subnacionales administraban tan sólo el 23% (Bonet, 2004, p.15). Luego del fortalecimiento del proceso de descentralización y la creación del SGP en el 2001, la asignación del gasto público experimentó un cambio significativo en su distribución.

Así, los gastos municipales durante el período 2000-2008, se mantuvieron en un promedio de 28%, mientras que los departamentos disminuyeron su participación en el total agregado de gastos y la entregaron al nivel nacional, por cuanto pasaron del 16% en el año 2000 al 13% en el 2008, para un total de 41% de participación frente al total de gastos (ver gráfico Nº 13).

Sin embargo, aunque es evidente un aumento significativo en el nivel de gasto que efectúan las entidades territoriales, este responde de manera directa a los recursos de destinación forzosa, entregados de manera predeterminada, para la financiación de los sectores salud, educación, saneamiento básico y propósito general65, asignación la cual se hace desde el nivel central y en la que existe poco

64

La Constitución de 1991 eliminó los “auxilios parlamentarios”, entendidos como partidas pequeñas asignadas a los congresistas para financiar obras en sus regiones. Lamentablemente, los congresistas buscaron un sustituto para esa figura, incluyendo partidas globales en el presupuesto, que no sólo constituyen un volumen mayor de recursos, sino que tiene un efecto de duplicidad e ineficiencia en el gasto, puesto que el presupuesto ya considera mediante las transferencias, la ejecución de estas obras locales.

65

Los municipios más pobres ubicados en las categorías 4,5 y 6 sólo pueden destinar libremente un 28% de los recursos de propósito general correspondientes al 11.6% del total de recursos del SGP.

margen de autonomía local en la toma de decisiones. Igualmente, existen una serie de distorsiones en la asignación del gasto en cada una de las entidades territoriales, como entre ellas.

0% 20% 40% 60% 80% 100% 120% DEPARTAMENTAL MUNICIPAL NACIONAL 16% 28% _57% 13% 28% 59% Gráfico No. 13

Participación en gastos por nivel de gobierno 2000-2008

2008 2000

Fuente: Estimaciones del autor con base en datos del Ministeriode Hacienda y crédito público, 2009 Y DNP, 2009

De manera similar a como sucede en el recaudo tributario, persiste una concentración espacial en los gastos totales subnacionales. Los mismos departamentos que aportan el 79% de ingresos tributarios, es decir Antioquia, Cundinamarca, Santander y Valle, asignan el 36% del total de gastos de los departamentos (ver gráfico Nº. 14). A nivel municipal, se detecta una excesiva concentración de los gastos, cuando el 62% de estos, son ejecutados por municipios de los departamentos enunciados y tan sólo Bogotá representa el 48% del total de municipios (ver gráfico Nº. 15).

Adicional a esta pérdida de autonomía en el gasto, por cuenta de la dependencia de las transferencias, también se fijaron normas tendientes a controlar el nivel de gastos en las entidades territoriales. Mediante la Ley 617 de 2000 se introdujeron una serie de límites a los gastos de funcionamiento de las administraciones,

asambleas departamentales, concejos, personerías y contralorías, con el fin de garantizar mayor eficiencia y transparencia en el gasto66.

13% 11% 8% 6% 5% 4% 4% 4% 4% 3% 3% 3% 3% 3% 3% 3%_{3% 2%} 2% 2% 2% 10% Gráfico No. 14

Participación de gastos por departamentos 2000-2008 (promedio)

Estimaciones del autor con base en datos del DNP, 2009

De igual forma, la Ley 819 de 2003 estableció, en aras de garantizar la sostenibilidad macroeconómica del sector público, mayor responsabilidad y transparencia fiscal, que a partir del año 2004, las entidades territoriales debían fijar una meta de superávit primario67. Como resultado de este ajuste impuesto desde el nivel central, el superávit primario de los gobiernos departamental y

66

Esta Ley en el artículo 20, plantea que cuando la entidad territorial incumpla con los límites de gastos fijados, siendo a su vez fiscalmente inviable, deberá someterse a un plan de saneamiento fiscal al cabo del cual, si las metas establecidas no logran cumplirse, el gobernador puede tomar la decisión de fusionar o suprimir el municipio o distrito.

67

Se entiende por superávit primario aquel valor positivo que resulta de la diferencia entre la suma de los ingresos corrientes y los recursos de capital, diferentes a desembolsos de crédito, privatizaciones, capitalizaciones, utilidades del Banco de la República (para el caso de la Nación) y la suma de los gastos de funcionamiento, inversión y gastos de operación comercial (Ley 819 de 2003, articulo 2 parágrafo 1).

municipal pasó del 0.45% del PIB (2000) a 1.82% del PIB en el 2008 (ver cuadro anexo Nº.8). CUNDINAMARCA 31,3% ANTIOQUIA 22% VALLE 12% SANTANDER 6% BOLIVAR 6% ATLANTICO 6% Gráfico No.15

Participación de gastos municipales por departamento 2000-2008 (promedio)

Estimaciones del autor con base en datos del DNP, 2009

Pese a las restricciones introducidas por la Ley 617 de 2000 con relación a los gastos de funcionamiento, en el esquema fiscal colombiano adquiere un peso excesivo el gasto corriente, sobre todo en los sectores de salud y educación (sueldos y funcionamiento), en los que la descentralización ha sido netamente operativa en la ejecución del gasto, pues su planeación y financiación siguen estando altamente centralizadas.

Dentro del presupuesto, los gastos corrientes destinados al funcionamiento, mantenimiento y ampliación de coberturas en los servicios, son considerados como de inversión, mientras que los recursos que los gobiernos destinan a la construcción de infraestructura, desarrollo de proyectos productivos e inversión social de las distintas regiones se denomina “inversión bruta en capital fijo” y alcanzan una baja participación dentro del total de gastos.

Durante el período 2000-2008, los gastos de inversión de los gobiernos departamentales alcanzaron tan sólo el 19% promedio de los gastos totales. En el

nivel municipal el panorama es más alentador, puesto que los gastos de inversión fueron mayores, alcanzando un total de 35% (ver gráfico Nº.16).

0% 20% 40% 60% 80% 100% Nivel departamental Nivel municipal 35% 19% 65% 81% Gráfico No. 16

Participación de gastos de inversión niveles subnacionales de gobierno 2000-

2008 (promedio)

Resto inversiones Bruta en capital fijo

Estimaciones del autor con base en datos del DNP, 2009

Es de anotar la importancia que deben tener los gastos de inversión, como elemento que favorece el desarrollo, por encima de los gastos corrientes, ya que aunque estos son necesarios no como un todo, pueden ser “equivocados” y se convierten en obstáculo para el crecimiento y en un factor que acentúa la desigualdad entre las regiones.

El Consejo Nacional de Política Social (CONPES), afirma con relación a los gastos corrientes asociados a las plantas de personal, que la descentralización ha resultado en un proceso de expansión en el gasto, disipado por los sobrecostos de una administración inadecuada de los entes territoriales con problemas asociados al incremento de personal administrativo de baja productividad (DNP, 2002). En algunos casos, el mayor flujo de recursos locales ha sido desviado para aumentar la corrupción en vez de garantizar una provisión eficiente de los bienes públicos.

Por el contrario, los gastos en capital e infraestructura, los cuales tienen efectos positivos en el crecimiento, son asignados en su mayoría por el gobierno nacional.

3.2.3 Endeudamiento

Posterior al año 1991 y como consecuencia de las nuevas responsabilidades asumidas por las entidades territoriales, el gasto aumentó significativamente, particularmente, el gasto corriente. Además, gracias a los mayores recursos administrados por los departamentos y municipios, estos se convirtieron en clientes de bancos, al permitirles dejar en garantía rentas futuras a cambio de préstamos. Ambas circunstancias condujeron al incremento del endeudamiento interno de las administraciones centrales territoriales, el cual se triplicó en términos nominales entre 1993 y 1999.

Según datos de la Contraloría General de la Nación, durante la década de los 90, el endeudamiento territorial se convirtió en una situación generalizada, especialmente en los departamentos de Valle, Cundinamarca, Antioquia y Santander. En el período comprendido entre 1993 y 1999, la deuda de los departamentos pasó del 0.2% al 1.4% del PIB de 1999, es decir, aumentó casi siete veces más (Iregui et al, 2003, p. 12).

Hasta el año de 1993, el endeudamiento de las entidades territoriales, se regulaba por los códigos del régimen municipal y departamental. Así, las entidades territoriales no podían realizar operaciones de crédito interno cuando el servicio total de la deuda pública correspondiente (intereses más amortizaciones) representaba, en la vigencia fiscal respectiva, una suma superior al 30% de sus rentas ordinarias, incluyendo el nuevo empréstito.

Con la aprobación de la Ley 358 de 1997, sobre endeudamiento territorial, cuyo objetivo principal era regular y disminuir los altos los niveles de endeudamiento y

restringir el acceso al crédito, se logró vincular la capacidad de endeudamiento a la capacidad de pago, sobre la base de la proporción del pago de intereses de la deuda y el ahorro operativo (ingresos corrientes menos gastos corrientes, excluidos los intereses).

La ley denominada “semáforo” estipula que si en la aplicación de dicha relación, la entidad territorial presenta una proporción menor al 40%, ésta no tiene ninguna restricción al endeudamiento (semáforo verde). Lo mismo ocurre si dicha proporción oscila entre el 40 y 60%, siempre y cuando el saldo de la deuda de la vigencia anterior no se incremente en una tasa superior a la inflación proyectada, por el Banco de la República, para la respectiva vigencia.

Si el incremento resulta superior a la inflación proyectada, entonces la entidad deberá solicitar autorización al departamento, con la condición de un plan de desempeño, o al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, si se trata de municipios capitales, distritos o departamentos.

Ninguna entidad puede contratar nuevos créditos sin la autorización del Ministerio, cuando la proporción intereses de la deuda sobre ahorro operacional sea mayor al 60% (semáforo amarillo) y en ningún caso podrá contratar, cuando la proporción sea mayor al 80% (semáforo rojo).

En la actualidad, y gracias a los controles sobre el endeudamiento territorial introducidos por esta reglamentación y la Ley 819 de 200368, que fijó de manera obligatoria, mediante un marco fiscal de mediano plazo, la proyección de los pagos de la deuda por parte de las entidades territoriales, los niveles de endeudamiento han logrado disminuirse en los municipios de un 1.7% del PIB en

68

Esta ley fijó de manera obligatoria, mediante un marco fiscal de mediano plazo a diez años, la proyección de los pagos de la deuda por parte de las entidades territoriales.

el año 2000 a un 1.0% en el 2008 mientras que en los departamentos pasó de 1.5% del PIB a 0.4% durante el mismo período (ver cuadro anexo Nº. 9).

Sin embargo, estas restricciones al crédito no significan necesariamente eficiencia fiscal sino, por el contrario, que muchos municipios y departamentos, dada la escasez de recursos vía transferencias y la imposibilidad de asumir de forma responsable nuevas competencias ante su poca capacidad fiscal, se ven atados a obtener crédito en aras de garantizar su funcionamiento, impulsados por una lógica paternalista en la que cuando los gobiernos locales gastan más, el gobierno nacional termina asignando mayores recursos a fin de no permitir el sobreendeudamiento de los territorios.

Hoy en día, dadas las restricciones, sólo algunas entidades territoriales tienen acceso al crédito, mientras que otras, debido a su poca capacidad de contraerlo, no pueden acceder a él. En los cuadros anexos Nº. 10 y Nº. 11 se puede ver cómo, gracias al acceso al crédito, algunas entidades territoriales han aumentado su nivel de endeudamiento, mientras que en la mayoría, como consecuencia de los planes de ajuste y la fijación del marco fiscal de mediano plazo, se ha reducido sustancialmente.

En los departamentos de Antioquia, Valle, Cundinamarca, Atlántico y la ciudad de Bogotá, durante el período 2000-2008, se observa un constante aumento en los saldos de crédito, mientras que departamentos como Vichada, Guaviare, Vaupés y Arauca han venido en descenso, al punto de ser mínimo. Las operaciones de crédito en su mayoría eran utilizadas por estos departamentos para subsanar su déficit fiscal, pero en la actualidad son dirigidas hacia la inversión en infraestructura y desarrollo productivo, situación que demuestra que sólo en los departamentos con mayor avance y no en los rezagados, se están llevando a cabo este tipo de actividades.

CONCLUSIONES

Pese a la intención de los gobiernos y legisladores por fortalecer el proceso de descentralización fiscal en Colombia, a partir de la implementación de una serie de medidas y reformas llevadas a cabo durante las décadas de los 80´s y los 90´s, el cumplimiento de los objetivos propuestos ha sido insuficiente en la búsqueda por alcanzar un proceso de descentralización fiscal real. Si el fin era garantizar la provisión mínima de bienes y servicios financiados desde el nivel central, dada la falta de criterios de equidad en la asignación de recursos de transferencias, este no se ha cumplido.

Igualmente, con el propósito de mejorar la eficiencia del gasto público, si se mantiene en esencia un sistema fiscal centralizado, teniendo en cuenta que en el sistema fiscal colombiano no existe en el nivel local, un vínculo entre ingresos y gastos, en el que los distintos niveles descentralizados puedan decidir su asignación, la eficiencia se ve inmensamente disminuida. La eficiencia, está dada por la mayor cercanía, conocimiento y responsabilidad entre prestador y usuario y es en el nivel local, donde esto se ve principalmente favorecido.

Finalmente, si la intención era la de aumentar las responsabilidades de las entidades territoriales en el gasto, se debieron, entonces, considerar cambios en el sistema de recaudo territorial con el fin de que estos pudieran generar recursos adicionales para aportar en ese gasto, o entregar, a través del sistema de transferencias, un margen para la toma de decisiones.

En resumen, lo que se demuestra en estos tres objetivos a “medias” y en la forma como se ha llevado a cabo el proceso, basándonos en la evidencia obtenida en el período de estudio, es la búsqueda constante de los distintos gobiernos por descentralizar la responsabilidad en la ejecución del gasto más no en el recaudo, lo que confirma un proceso de descentralización fiscal, en el que la relación entre

ingreso y gasto, en el nivel local, es casi nula. De esta manera, el nivel central concentra en la actualidad el 76% del total de ingresos nacionales, mientras que ha disminuido su participación en el gasto, pasando de un 77% antes de 1991 a un 59% en el 2008.

Esta tendencia a la entrega de responsabilidad del gasto centralmente financiado, se mantendrá, mientras no se introduzca en el sistema de transferencias cierto nivel de flexibilidad en la asignación de recursos de destinación específica, en los distintos sectores sociales de acuerdo con las necesidades e intereses locales y no se fortalezca la capacidad fiscal de los mismos.

A partir del año 2001 y con la creación del SGP, la cantidad de recursos de transferencias del nivel central ha venido en aumento paulatino y constante. Por lo menos, hasta que termine en el 2016, el período establecido por la última reforma introducida al sistema por el Acto Legislativo 01 de 2007, dicho aumento se mantendrá. Sin embargo, la mayor cantidad de recursos entregados y por ende el crecimiento del gasto descentralizado, aunque se ha visto reflejado en la ampliación de coberturas y el sostenimiento de los sistemas de salud y educativo, la calidad y oportunidad en la prestación de los mismos, varía entre las distintas entidades territoriales y no se tiene en cuenta, a la hora de evaluar, el impacto generado por el proceso de descentralización.

Tampoco, la mayor cantidad de recursos transferidos se ha visto acompañada por un mayor esfuerzo fiscal de las entidades territoriales. Debido a la baja elasticidad en los impuestos asignados a estos niveles, las restricciones a la creación de nuevos y a la modificación de tarifas actuales, así como la pereza fiscal y la baja capacidad de gestión en el recaudo, la mayoría de departamentos y municipios son, en su mayoría, dependientes de las transferencias.

De igual forma, se presentan grandes desigualdades e inequidad en los ingresos fiscales de las entidades territoriales principalmente los tributarios. Debido a esta situación, los departamentos y municipios del país, asumen la responsabilidad en la prestación de los bienes y servicios en condiciones de cobertura, calidad y oportunidad muy diferentes. Igualmente, es evidente en algunas entidades territoriales, una excesiva concentración tanto en los ingresos como en los gastos, los cuales como es de esperarse, son la mayor fuente de desigualdad. De esta manera, aquellas áreas y regiones más avanzadas, las cuales cuentan con buenos niveles de infraestructura, capital social y desarrollo económico, son las que generan y ejecutan mayores recursos frente a regiones pobres y rezagadas.

Gran parte de esta inequidad, contrario a lo que se esperaría de un sistema adecuado de transferencias que logre disminuir, a través de la igualación fiscal y con base en criterios redistributivos, la disparidad en la oferta de bienes y servicios entre las distintas regiones, no es corregida por ninguno de sus tres componentes. Adicionalmente, el sistema no posee un mecanismo de premio o castigo frente a la asignación del gasto, sino que por el contrario, a mayor gasto, mayores transferencias. Además, no tiene en cuenta las capacidades de recaudo ni el esfuerzo fiscal, así como contempla por criterio de equidad una muy baja cantidad de recursos a distribuir.

El sistema general de participaciones se convierte en un esquema rígido de distribución de recursos, a través de fórmulas de asignación homogéneas, que no incluye los costos reales, necesidades ni especificidades de cada una de las poblaciones. Tiene como fin único, garantizar cierto nivel de prestación y ampliación de cobertura de la oferta pública de bienes sociales en el nivel local. Además, una gran proporción de sus recursos se destina a la financiación del gasto corriente (sueldos y salarios) de los sectores educación y salud.

Por su parte, el sistema nacional de regalías, asigna los recursos de acuerdo con un patrón de localización geográfica y la inversión de dichos recursos no se ha visto reflejada en el desarrollo ni el mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes. Finalmente, los recursos de cofinanciación que son, por excelencia, la mejor forma de inversión del gobierno nacional en las distintas regiones, tan sólo alcanzan un 3% del total de transferencias.

En cuanto a la distribución de competencias, persiste la falta de claridad en las responsabilidades frente a algunos sectores sociales, la intervención injustificada o ausencia de intervención en otros, así como una clara política de inversión en proyectos de impacto nacional.

Finalmente, con relación al crédito, luego de la aprobación de la Ley 358 de 1997,