Data analysis: Content Analysis (first 3 steps) and Grounded Theory (step 4)

A pesar de las discusiones sobre las bondades o perjuicios para los países en desarrollo de los resultados de la Ronda Uruguay, es indudable que su programa fue el mas complejo y ambicioso establecido en la historia del GATT, dado que no solo pretendía lograr una reducción significativa del proteccionismo en bienes -incluyendo una agenda especial para agricultura y textiles-, sino que también incluía nuevos temas como servicios, propiedad intelectual e inversiones relacionadas con el comercio.

En la Declaración Ministerial de Punta del Este, se estipuló que los países miembros tendrían la responsabilidad de lograr la mayor liberalización del comercio de productos agropecuarios para reducir la incertidumbre y la inestabilidad de los mercados, con lo cual quedó formalmente establecido que, el gran objetivo era el de someter a dicho sector a las disciplinas y normas generales del GATT.

La etapa preparatoria de la reunión de Punta del Este que diera comienzo a la Ronda Uruguay, encontró a los miembros del GATT profundamente divididos en cuanto a sus posiciones e intereses. Si bien en temas diferentes a los agrícolas los tradicionales jugadores como la Comunidad Europea y Estados Unidos continuaron con la práctica de constituir alianzas y alcanzar consensos, en el tema agrícola las diferencias entre ambas potencias se mostraron irreconciliables, lo

cual marcó la conflictividad que la agricultura venía gestando en el seno del acuerdo desde varios años atrás.

En cuestiones diferentes a la agricultura, las alianzas entre ambas potencias eran prácticas habituales en las negociaciones comerciales multilaterales, y como señalaba Barón Crespo, desde la Ronda Kennedy, las sucesivas rondas fueron un mano a mano Estados Unidos-Unión Europea (Barón Crespo, 2004:1).

Aunque la Ronda Uruguay fue lanzada formalmente en septiembre de 1986, estuvo precedida por más de cuatro años de intensas discusiones y negociaciones dentro del GATT. Estados Unidos comenzó a impulsar la idea de la ronda ya en

1982, en momentos en que los resultados positivos de las prácticas

proteccionismos aplicadas por los países desarrollados comenzaban a exhibir su contraparte adversa, por lo cual durante los años ochenta, los inconvenientes superaban a los beneficios.

En esos años el mercado internacional de bienes agrícolas experimentaba una mayor desestabilización a la ocurrida en etapas anteriores, dado que la demanda había comenzado a aumentar a niveles inferiores a la oferta, generándose una amplia sobreproducción y almacenamiento en exceso que dio lugar a un importante disminución en los precios, mientras se mantenían los costos para sostener la competitividad de la agricultura. Ante esa situación, Estados Unidos inició un programa de subsidios para determinados mercados escogidos que le permitiría desplazar a la Comunidad Económica Europea de ellos, con lo que se iniciaba una especie de “guerra” del comercio agrícola con efectos cada vez más costosos para gran parte del mundo.

La situación se iba agudizando y fue dando lugar a que tanto la Comunidad Económica Europea como Estados Unidos comenzaran a replantearse sus políticas agropecuarias. Aunque aparentemente ambos sufrían inconvenientes similares y veían la necesidad de una mayor liberalización del comercio agrícola, los métodos y los mecanismos adoptados y por ende las posiciones, fueron

diferentes, ya que cada uno poseía estructuras agropecuarias que diferían sustancialmente entre sí. Por ejemplo, aunque Estados Unidos subsidiaba al agro, poseía ventajas comparativas con las que no contaba la Comunidad. Debido a tales desventajas, esta última había sido tradicionalmente un mercado comprador de productos agrícolas estadounidenses, pero desde el momento en que comenzó a aplicar su plan de autosuficiencia alimentaria a través de subsidios, ayudas y restricciones, Estados Unidos experimentó una considerable disminución de sus exportaciones hacia dicho mercado. Dichas distorsiones le producirían un profundo interés en incluir este tema en las negociaciones comerciales multilaterales, de modo que la Comunidad Económica Europea desmantele su política proteccionista.

Además de lo anterior, otro conflicto agrícola venía suscitándose entre ambas economías desde años anteriores, el cual estaba relacionado específicamente con las semillas oleaginosas. Estados Unidos había sido tradicionalmente un importante proveedor de oleaginosas a la Comunidad Económica Europea hasta que, un aumento de los precios internacionales y del mercado interno a principios de la década del ’70, había puesto en peligro el plan de reducción de la inflación del entonces presidente Nixon, por lo cual en 1973 éste decidió instaurar un embargo sobre las exportaciones de granos, pienso (forrajes) y aceite de soja con el fin de bajar los precios internos. Esto expuso a la Comunidad Económica Europea a la vulnerabilidad frente a la provisión de estos cultivos, algo que intentó revertir a través de un ambicioso plan de producción comunitaria. Para ello estableció ayudas a las empresas transformadoras de semillas si sus compras eran de producciones comunitarias, lo que le permitió garantizar unos niveles crecientes de producción intracomunitaria. Como sostienen Fonseca Peña y Del Rosal Fernández, esto fue dando lugar a un rápido crecimiento de la producción de oleaginosas y como consecuencia de ello, la pérdida de exportaciones estadounidenses (Fonseca Peña y Del Rosal Fernández, 2002:9).

Las demandas estadounidenses se basaban entonces en eliminar las prácticas distorsivas existentes en la Comunidad Económica Europea, aunque,

paradójicamente, era Estados Unidos uno los países que más estaba recurriendo por aquellos tiempos a prácticas proteccionistas en el sector.

En contraposición, en la Europa de 1994 había tres veces más agricultores que en Estados Unidos, pero contaban con una tercera parte de la superficie agrícola. En subsidios, el contribuyente europeo pagaba cinco veces más por hectárea que el estadounidense, aunque éstos pagaban dos y media veces más por productor que la Comunidad ((Trápaga Delfín, 1994:3).

Además de lo anterior y de las distorsiones comerciales existentes en el mercado mundial, hay que agregar que en esos años ya comenzaba la inquietud por el impacto que la Política Agrícola Común –PAC- estaba generando sobre el medio ambiente e, indirectamente, las alarmas sanitarias como la EEB62. Los consumidores y los contribuyentes comenzaban a perder la confianza en las bondades de la agricultura bajo esas condiciones y la situación intracomunitaria había llegado a niveles de generación de conflictos entre sectores.

Por los años ochenta, la Comunidad Económica Europea tuvo que enfrentarse con excedentes casi permanentes de los principales productos agrícolas, algunos de los cuales se exportaron (con ayuda de subvenciones), mientras que otros tuvieron que ser almacenados o eliminados. Estas medidas involucraron un porcentaje importante del presupuesto y provocaron distorsiones en algunos mercados mundiales, a la vez que se hicieron impopulares entre consumidores y contribuyentes.Con todo esto, más la agudización de una situación internacional de precios bajos, una reforma a la PAC que apuntara a disminuir excedentes y desequilibrios y a limitar el presupuesto destinado a la agricultura, no parecía incoherente a muchos de sus habitantes.

Europa había llegado a la etapa donde las restricciones comenzaban a mostrar su contracara ineficiente. Como sostienen Hoekman y Kostecki, “para el mundo en su conjunto, la imposición de barreras comerciales solo puede reducir el bienestar,

62 _{Encefalopatía espongiforme bovina}

está en el interés de cada país imponer restricciones, pero el resultado de tal comportamiento individualista es la ineficiencia” (Hoekman y Kostecki, 2007:26). Sin embargo y a pesar de esa elevada carga que la agricultura significó para Europa, existieron fuertes razones esgrimidas a favor de su protección.

Por un lado y principalmente, el peso del sector dentro de cada país que ejerció una presión muy importante y hasta decisiva en todas las negociaciones63. Las palabras del Ministro argentino Dante Caputo durante la reunión inaugural de la Ronda Uruguay en Punta del Este en 1986, confirman lo anterior cuando, en referencia a las distorsiones europeas, expresaba “subvenciones inspiradas por electoralismo y por razones de política interior, abiertamente prevalecen sobre las demandas elementales de cualquier sistema de mundo moderadamente razonable”64.

Por otro lado, existieron una gran variedad de argumentaciones proteccionistas, desde la necesidad de preservación del patrimonio rural (invocando que no tenía muchas chances de supervivencia si se eliminaban totalmente los subsidios), hasta el rol multifuncional de la agricultura (que se relacionaba tanto a laproducción de alimentos y fibras como a la gestión del paisaje, a la conservación de la naturaleza, la tradición de la cultura rural o hasta su vinculación con el turismo), todo lo que explicaba el mantenimiento, por muchos años, de una agricultura aislada de las señales del mercado y, sobre todo, de los costos que estos desequilibrios tenían para los Estados, los consumidores y fundamentalmente, para los agricultores de los países en desarrollo. Algunas cifras son esclarecedoras de estos costos. Por ejemplo, en 1987 (año en que la Ronda Uruguay estaba en sus inicios), dos tercios del presupuesto comunitario se destinaron para sufragar los gastos de la Política Agraria Común.

63

Dentro de la UE existen aproximadamente 19 millones de puestos de trabajos relacionados a la agricultura.

64 _{GATT. MIN (86) /ST/14 16. Argentina: statement by Dr. Dante Caputo, Minister of Foreign}

Affairs and Worship, at the meeting of the GATT contracting parties at ministerial level, 15-19 september 1986, Punta del Este, Uruguay.

Con todo esto, estaba claro que las condiciones del sector agrícola en la Comunidad Económica Europea y en Estados Unidos -si bien eran heterogéneas-, poseían algunos objetivos paralelos.

Además de esas dos partes contratantes del GATT, Japón y la República de Corea también fueron actores con intereses relevantes en las negociaciones agrícolas de la Ronda Uruguay, aunque ejercieron una influencia relativamente menor en las deliberaciones. En ambos casos se trataba de países con fuerte protección a la agricultura, fundamentalmente sobre el mercado del arroz, y hacían frente a una fuerte oposición interna a la reforma del sector, aunque basaban sus argumentos de protección en elementos culturales y tradicionales nacionales. Los intereses de Japón estaban relacionados con la protección del arroz, para el que pedía un trato especial. Justificaba su defensa alegando que este producto debía recibir un trato diferente al otorgado a los demás productos agropecuarios por la importancia singular que tenía en la alimentación, la cultura y el medio ambiente del país.

A estos negociadores principales se sumaron, una vez iniciada las negociaciones, un grupo de países importadores netos de alimentos cuyos intereses provenían de los posibles efectos negativos que la eliminación de subsidios podría generar en el alza de los precios internacionales y por ende, de sus importaciones (JARA, 1990:96). Su inquietud respecto de las repercusiones de la Ronda Uruguay se basaba en la perspectiva de que una disminución de los excedentes en el Norte, fruto de una reducción de los niveles permitidos de ayuda y subvenciones a la exportación, determinaría un aumento de los precios internacionales de los alimentos y, por tanto, del costo de sus importaciones.

La contraparte más relevante de las negociaciones agrícolas estuvo formada por los países productores y exportadores con ventajas comparativas que venían sufriendo los perjuicios de aquellas restricciones y ayudas distorsivas, entre los que se encontraban algunos países desarrollados como Canadá y Australia y un importante número de países en desarrollo los cuales, junto a los dos primeros, formaron una influyente alianza, -el Grupo Cairns-. La misma jugó un rol

fundamental antes y durante la ronda con una posición que, junto a Estados Unidos, presionaba a la Comunidad por la eliminación de restricciones y subsidios al agro y se negaba a aprobar los proyectos de textos presentados en otras áreas mientras no hubiera un texto sobre la agricultura. Sus intereses por la liberalización de la agricultura quedaban demostrados por los siguientes datos: sus territorios albergaban a 240 millones de agricultores, en comparación con los 10 millones de la Comunidad Económica Europea o los 2 millones de Estados Unidos (Farnswoth, 1990).

Los países integrantes del grupo Cairns habían perdido 11 puntos de participación en las exportaciones agrícolas mundiales entre 1970 y 1984 a causa de las distorsiones, lo que en términos monetarios implicaba 30 mil millones de dólares anuales a precios de 198465.

Los demás países en desarrollo de América Latina y del Caribe le asignaron a estas negociaciones una alta prioridad y sostenían que la magnitud de las reducciones de la ayuda y del nivel del proteccionismo que los afectaba, debería ser menor que la de los países desarrollados, además de solicitar que se les concediera más tiempo para introducir plenamente cambios en las políticas correspondientes. Sus posiciones se acercaban al grupo Cairns y a Estados Unidos, sin embargo, no tuvieron una participación demasiado activa en esta ronda y su influencia en las deliberaciones fue relativamente menor.