el buen vivir
Las denominadas finanzas del desarrollo surgen con la agenda desarrollista posterior a la se- gunda guerra mundial y dieron lugar a la creación de instituciones e instrumentos financieros de propiedad y gestión estatal que formaban parte de la batería de herramientas de política para el logro del desarrollo nacional, tal y como se lo entendía en la época.
Los bancos de desarrollo fueron fundamentales en esas estrategias. Nacieron con el objetivo de asignar los flujos de inversión para el desarrollo en forma directa y autónoma del mercado financiero, con tres funciones específicas (Miceli, 2005):
1. financiar el proceso y el plan de desarrollo definido como el apoyo crediticio al flujo de in- versiones públicas y privadas, con el objetivo del crecimiento económico de largo plazo y el cambio de condiciones cualitativas del sistema productivo y de la sociedad;
2. financiar la infraestructura de obra y provisión de bienes públicos;
3. constituirse en banca de fomento, esto es, financiar y atender a un conjunto de sectores productivos y sociales postergados y/o racionados por el sector privado por problemas atinentes a la escala de operación, las fallas de mercado o la relación entre resultado espe- rado y riesgo.
Banco Nacional de Desenvolvimento Económico y Social (BNDES) de Brasil
Según expresa en su página, el BNDES es una empresa pública federal vinculada al Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior de Brasil y es el principal Agente de Desarrollo del país. Tiene como objetivo apoyar emprendimientos que contribuyan al desarrollo del país, al aumento de la competitividad de la economía y la elevación de la calidad de vida de su pobla- ción.
Desde su fundación en 1952, desempeña un papel clave en el fomento y financiamiento de la expansión de la industria y la infraestructura del país, con una participación destacada en el apoyo a las inversiones en la agricultura, comercio y servicio, las mipymes y las inversiones so- ciales (referidas a la educación y salud, agricultura familiar, saneamiento básico y ambiental, y transporte colectivo). Su actuación considera también el apoyo a la exportación, la innovación tecnológica, desarrollo socioambiental sostenible y a la modernización de la gestión pública. Ofrece varios mecanismos de apoyo financiero a empresas de todos los tamaños y sectores económicos. Contempla financiamientos de largo plazo a costos competitivos, para el desarro- llo de proyectos de inversión y la comercialización de máquinas y equipos nuevos. Las alianzas con instituciones financieras y agencias permiten la diseminación del crédito y posibilita un ma- yor acceso a los recursos del Banco. En cualquier negocio apoyado, se hace hincapié en tres factores estratégicos: innovación, desarrollo local y el medio ambiente12
132
A su vez, es interesante y auspicioso que el banco esté siendo criticado y transformado (aunque sea mínimamente) a partir de exigencias sociales de una mayor dedicación a la economía soli- daria, motivo por el cual incorporó un área específica según explica Cruz (2011), siendo una ini- ciativa interesante la “Plataforma BNDES” donde varias organizaciones problematizan su sen- tido, estrategias e instrumentos a partir del planteo del “BNDES que tenemos y el BNDES que queremos”13. Es decir, la entidad financiera pública, puesta en discusión social y políticamente.
Con la institucionalización del neoliberalismo, a partir de mediados de los setenta empezaron a surgir fuertes presiones para avanzar en la liberalización financiera lo que tenía como princi- pal blanco de ataque este tipo de instrumentos de política. Se desestimaron los procesos que acompañaron y los buenos resultados que obtuvieron, poniendo énfasis en las fallas y provo- cando un proceso bastante generalizado (salvo excepciones, como el BNDES) de resignación de la primera función, traspaso a la banca multilateral la segunda y desmantelamiento, priva- tización y/o conversión de los bancos de desarrollo en bancos de fomento especializados, en general, en microcréditos y/o sistemas de garantías para pymes.
Como desarrollamos en Muñoz (2007), el movimiento microfinanciero se convirtió en un sujeto clave en estas transformaciones, en particular, su enfoque minimalista que enfáticamente cri- tica los supuestos resultados decepcionantes que tuvieron las finanzas del desarrollo y pugna por la institucionalización de las denominadas “mejores prácticas” (entidades privadas, con fines de lucro, que operaran en los sistemas financieros formales) que serían las que más po- breza lograrían aliviar en virtud del mayor alcance e impacto que tienen.
Morduch (2000) denominó a esa afirmación como el “cisma microfinanciero” y sostuvo que no tiene consistencia lógica ni empírica al ser formulada como una proposición general.
Nos interesa aquí resaltar algunas de las afirmaciones que el autor analiza y en las que se basan los minimalistas, en virtud de que han calado hondo en los hacedores de política de nuestros países y que, a nuestro juicio, son creencias que obstaculizan un papel más adecuado de las en- tidades, instrumentos y políticas públicas a nivel financiero. Se trata de las siguientes afirmacio- nes: “los programa subsidiados son ineficientes y, por tanto, condenados a fallar”; “el crédito subsidiado generalmente termina en las manos de los no-pobres”; “los programas de microfi- nanzas exitosos deben ser no-gubernamentales; “el crédito subsidiado socava la movilización de ahorros”. A la que podemos agregar la idea de “al Estado no se le devuelven los créditos”, que es de las más difundidas. Al respecto, Morduch sostiene que cada una de ellas se basa en la experiencia de algunos programas, en algunos lugares, en algunos momentos. Pero, como pro- posición general, se queda en extrapolaciones lógicas problemáticas, supuestos inapropiados o mala interpretación de la evidencia disponible” (Morduch, 2000:620).
133
El devenir de las finanzas del desarrollo en microfinanzas
Fuente: Elaboración propia en Muñoz, 2007.
Se trata de argumentaciones sostenidas en el claro interés por mercantilizar la moneda y los instrumentos financieros y que hoy en día, amerita rever y contextualizar. En esa línea, se ex- pone a continuación un cuadro (que no se desarrolla por razones de espacio) en el que se re- sumen los principales aspectos de lo que fue el devenir de las finanzas del desarrollo en micro- finanzas en América Latina. Camino que, considerando los aprendizajes experimentados, debe desandarse para recuperar el papel estratégico de los bancos de desarrollo en nuestros países en la actualidad para logros como los de la transformación de la matriz productiva.
Variable 1950-70 1970-90 Desde 1990
Enfoque emer- gente y objetivos
Finanzas del desarrollo: especialmente crédito subsidiado a sectores priori- tarios para el desarrollo Objetivos: lograr el desarro- llo nacional
Etapa constitutiva de las microfi- nanzas que se apoya en: La focalizacióndel microcrédito La reformulación de las finanzas del desarrollo
Las teorías de represión y profundi- zación financiera
El reconocimiento e institucionali- zación de las finanzas informales El paso del “crédito agrícola” a las “finanzas rurales”
Objetivos: alivio de la pobreza y profundización financiera
Microfinanciamiento comercial, centrado en la demanda y la competencia en el mercado. Surge el cisma microfinanciero.
Objetivos: reducir la vulne- rabilidad, profundización financiera y rentabilidad.
Imagen de la po- blación objetivo
Pequeños productores rurales cuya pobreza podía ser superada con créditos que indujeran aumentos en su productividad
Microemprendedoras sin garantías, receptoras de microcrédito prar financiar inversiones que aumenta- rían sus ingresos
Grupo heterogéneo de hogares vulnerables con vidas complejas y necesidades varias Actores y eventos centrales Oferta de primer piso
Especialmente los Estados nacionales (finanzas como instrumento de política) y el cooperativismo financiero
ACCION, Grameen, FINCA, USAID, Universidad del Estado de Ohio, ONG.
Banco Mundial con la crea- ción del CGAP (95); Cumbre del microcrédito (97), ONU declara al 2005 año interna- cional del microcrédito (98), llegada a Wall Street (94) Oferta de primer piso Organismos estatales, especialmente de alcance nacional y cooperativismo financiero
ONG no reguladas, cooperativismo financiero
Nacen ONG reguladas y mi- crobancos (BancoSol; 92); los bancos comerciales irrumpen en la escena
Situación del “mercado” en cuanto a la oferta
El dinero prácticamente no es tratado como una
mercancía Monopolios u oligopolios
Monopolios u oligopolios. En zonas con concentración de oferta (como Bolivia), comienzan a despuntar los resultados de la competencia Servicios finan-
cieros
Especialmente créditos, prioridad a sectores estratégicos para los planes nacionales de desarrollo
Un solo producto: microcréditos a tra´ves de grupos solidarios e indi- viduales, para fines productivos y depósitos en general, compulsivos.
Es la “era de los servisios microfinancieros”: amplio rango que incluye depósitos, remesas, seguros, créditos para diversos fines, etc.
134
Esta evolución da cuenta de las pérdidas en términos socioeconómicos y políticos sufridas a raíz del desmantelamiento de las finanzas del desarrollo, siendo necesario que nuestros Esta- dos recuperen como herramienta de política, por ejemplo, el ofrecer crédito en forma directa a sus destinatarios.
A continuación, se presenta un punteo breve sobre aspectos a problematizar para intentar hacer volver el péndulo hacia las finanzas del desarrollo, para que las instituciones financieras estatales sean recreadas de forma innovadora y en línea con las especificidades y lineamientos estratégicos de cada país, en este caso, del Ecuador:
• Las instituciones y los instrumentos financieros ofrecidos desde el Estado deben seguir los lineamientos de la planificación económica, lo que implica, entre otras cues- tiones, recuperar la figura de sectores y actores/sujetos estratégicos no definidos por intermediarios privados ni por los mercados.
• Esa planificación y las políticas que de ella se deriven, en términos de economía social, deben ser co-construidas junto con los sujetos de las políticas y co-evaluadas de for- ma permanente con dispositivos sencillos específicamente diseñados para dar cuenta de los rumbos adoptados, los procesos, los resultados e impactos.
• Ella debe plantearse a nivel multiescalar, desde lo local, lo regional, lo nacional, América Latina y la inserción y las relaciones a nivel global; trascendiendo la escala microeconó- mica y jerarquizando lo meso territorial, meso sectorial y la unidad producción-repro- ducción (por ejemplo, a través de cadenas productivas y de comercialización comple- tas, analizando el papel de la EPS en las diversas estructuras de mercado territoriales y sectoriales, y viendo desde lo financiero cómo mejorar su captación de excedentes);
• A nivel institucional, es preciso recuperar las funciones de banca de desarrollo y de finan- ciamiento de la obra pública y la provisión de bienes públicos, además de la de fomento; sea como banca de segundo piso o llegando a los sujetos promovidos directamente.
• Al respecto, Singer (2005) propone una nueva arquitectura financiera que instaure una red comunitaria de finanzas solidarias, con fuerte presencia en las comunidades más pobres, capacitada para captar el ahorro de los socios y ofrecerles crédito para planes de desarrollo y bancos públicos de los gobiernos federal, provinciales y muni- cipales, especializados en crédito popular, para suplir fondos de financiación de inver- siones de mayor monto (y también a mayores plazos, agregamos aquí).
• Ampliar el alcance a nivel multiescalar, reconociendo y potenciando la existencia de prácticas como la articulación de instituciones para la captura de remesas y reinver- sión a nivel comunitario; avanzar en la integración regional de los diversos bancos de desarrollo a nivel de UNASUR y dar una mayor institucionalidad y alcance a pro- puestas como el Banco del Sur, el uso del SUCRE y, en general, tematizar el uso de monedas sociales que facilitan los intercambios y creen mejores condiciones para la acumulación en términos de economía social (Plasencia, 2012).
• La cuestión de la gestión de estas instituciones es un gran tema de discusión que hace indispensable la incorporación de sectores sociales en la misma, incluso conside- rando esquemas de co-gestión.
135
• A nivel de instrumentos, es preciso avanzar en la diversificación de instrumentos financieros utilizados, por ejemplo, reconociendo el potencial del SFPS para la mo- vilización de ahorros y convertirlos en una política específica de reinversión para la transformación productiva desde lo local.
• Sobre los créditos, hay elementos importantes a recuperar de las microfinanzas por parte de las entidades estatales y, de hecho, el ex - Programa Nacional de Finanzas Populares, Emprendimiento y Economía Solidaria y la actual Corporación Nacional de Finanzas Populares y Solidarias lo vienen haciendo con gran eficiencia y eficacia se- gún se evidencia en PNFPEES et al (2012).
Existen, en particular, dos aprendizajes de las microfinanzas a ser tenidos en cuenta por parte de las políticas públicas con una mirada más ambiciosa que el mero alivio de la pobreza: a) la necesaria cercanía en términos culturales y territoriales entre las instituciones financieras y los prestatarios, lo que refuerza la importancia de las articulaciones que se plantearon en el punto sobre las EFL, planteado en otros términos también en las propuestas de Singer antes mencionadas; y b) algunas de las innovaciones tecnológicas que desarrollaron para garantizar las altas tasas de repago (selec- ción y monitoreo entre pares, sustitutos de garantías reales, entre otras) pueden ser de utilidad en el marco de las nuevas políticas de FPS, ante la evidencia de la mala calidad de las carteras de los bancos de desarrollo pre-reforma financiera liberal y luego de ella. Sin duda, ellos pueden reconfigu- rarse desde la perspectiva de la economía social, pasando a ser más transparentes para los usuarios/ destinatarios, en particular en lo relativo al nivel y los componentes del costo financiero total; bus- cando mecanismos que no trasladen todos los costos de la selección, control y monitoreo hacia los prestatarios y, de esa forma, bajando los niveles efectivos de las tasas de interés; también que no se constituyan como garantes solamente entre individuos sino entre organizaciones, etc.
a.
Sin embargo, dado el acotado alcance que tiene el microcrédito para procesos de de- sarrollo desde lo local, profundamente analizado en Muñoz (2007), es preciso avanzar hacia estrategias más complejas y con sentidos bien claros:• que orienten el uso de los microcréditos (y no que dicho uso sea únicamente una deci- sión de los mercados);
• que no sólo financien fines productivos (como las microfinanzas suelen exigir), sino también fines reproductivos y entre estos últimos, propuestas que den cuenta de la multiplicidad de necesidades de las organizaciones de la economía solidaria y de los sectores populares, ya que hay un énfasis muy grande en el mejoramiento de la vi- vienda, que si bien muy importante, no es la única necesidad a ser satisfecha. Al res- pecto, es importante que se pase a jerarquizar lo reproductivo, más allá del satisfac- tor con el que se encare, es decir, tanto si las necesidades son satisfechas de forma mercantil como si se utilizan otro tipo de mecanismos (producción para el autoconsu- mo, intercambio o consumo solidario, etc.);
• con montos mayores de crédito, para salirse del enfoque de alivio de la pobreza y abogar por la promoción de la EPS, con énfasis en sus expresiones “solidarias”, que tienen una escala más grande, con mayores potencialidades y alcances para la trans- formación productiva;
136
• con mayores plazos para el repago de la deuda, según las inversiones que todo proceso estra- tégico requiere14 y esquemas de repago acordes con los ciclos de producción y reproducción;
• con garantías que trasciendan la base individual (e incorporen a las organizaciones e iniciativas colectivas) y que no sólo sean “solidarias” en el sentido instrumental que plantean las microfinanzas (todos los miembros de los denominados grupos solida- rios deben responder por la totalidad del importe del crédito sino que se avance en el uso de garantías mancomunadas, es decir, dividida proporcionalmente entre todos quienes dieron su aval.
• Lograr la diversificación de los instrumentos financieros, apuntando a que el micro- crédito no sea el único ni el principal instrumento financiero utilizado como herra- mienta de política de financiamiento de la EPS.
• En línea con el subpunto anterior, establecer políticas con instrumentos diversos se- gún las necesidades y potencialidades de los agentes, actores y sujetos a los que se dirijan las políticas. Planteando, por ejemplo, subsidios para la consolidación de activi- dades de organizaciones de la economía solidaria que, de los diagnósticos realizados, hayan emergido como particularmente estratégicas para la transformación de la ma- triz productiva; garantías para que accedan a créditos del ámbito privado o del SFPS; créditos con tasas subsidiadas, para la etapa de pre-start-up de otras iniciativas que apunten a resolver cuellos de botella de la industria del país que puedan ser resueltos por parte de la EPS; instrumentos financieros que faciliten los intercambios entre or- ganizaciones de la EPS a nivel nacional y global, aumentando a su vez las inserciones en las prácticas de comercio justo; entre otros.
• Incorporar herramientas de evaluación adecuadas a los fines de los lineamientos es- tratégicos que tengan las políticas, tanto a nivel ex ante al uso de los instrumentos financieros como ex pos. Las mismas requieren de algunos atributos: considerar la inte- gralidad de las prácticas; ser multivariables, contar con indicadores tanto de resultados como de procesos, cuantitativos y cualitativos; ser construidas e implementadas junto con los agentes, actores y sujetos de la política, entre otros. Este punto es de relevancia y preocupa la inadecuación que se viene dando al respecto. Por ejemplo, el PNFPEES adaptó la herramienta de evaluación de desempeño social de CERISE y se la aplica a las COAC que son intermediarias de los fondos del programa. Sin embargo, la adaptación no incluyó el cambio de las dimensiones (“focalización sobre los pobres”; “adaptación de productos y servicios”, “mejoramiento del capital político y social” y “responsabili- dad social”) y eso hace que sea útil para el fin del alivio de la pobreza o de la responsa- bilidad social empresaria/corporativo, pero que sean insuficientes para los fines de la promoción de la EPS y el SFPS. Esto es así, entre otras cuestiones, por no poner en dis- cusión la focalización en lo que denominan “los pobres” y no plantear como variables la articulación entre ellos y el resto de la sociedad analizando, por caso, el potencial de las organizaciones de economía solidaria al respecto.
14 Vale aclarar que la falta de financiamiento a largo plazo para la inversión no es solo propia de la EPS sino que también se ha encontrado a nivel de las pymes en la mayoría de los países de América Latina. Para más detalles, véase: Stallings Bárbara y Studart Rogerio,
“Financiamiento para el desarrollo: América Latina desde una perspectiva comparada”. Libros de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) N° 90, 2006. Disponible en: www.eclac.cl