ca y búsqueda de nuevos nichos de negocio, el caldo de cultivo ideal para su expan- sión en alianza con la banca, las administraciones públicas y, en general, con el bene- plácito de gran parte de la sociedad, aunque en ausencia de un verdadero control ciu- dadano en las decisiones urbanísticas que le afectan.
En realidad esta tesis es la historia de ese divorcio. En los sucesivos modelos que se dan en el periodo democrático, se ve cómo se refuerza, favorecida por diferentes instrumentos, la alianza entre la promoción inmobiliaria y la banca se desprende de la patronal industrial (y sus condiciones de reproducción) que busca su futuro en otros territorios.
Se puede, por tanto, hablar a grandes rasgos de dos modelos que se centran en las rela- ciones entre la actividad empresarial privada y la intervención de la administración en los procesos de producción de la ciudad. Uno liberal, con aparentemente poca inter- vención pública, basado en los automatismos mercantiles y el juego de los agentes pri- vados, y otro intervencionista, basado en la planificación y con fuerte presencia de lo político. En uno y en otro se puede hablar de la existencia de una alianza de poder en la que intervienen agentes similares (la banca, la promoción inmobiliaria y la patronal industrial, en su caso ésta última) que unas veces actúan libremente y en otras se ajus- tan a ciertos compromisos políticos que tienen que ver con las condiciones sociales, es decir, que integran cuestiones de reproducción social, no solo de crecimiento. Estas alianzas suelen ostentar el poder político también.
Aunque los dos grandes modelos han contribuido al fuerte crecimiento del cuerpo físico de la metrópolis madrileña, divergen en cuestiones clave para la configuración del modelo urbano, como son el tipo de espacio producido, la fiscalidad de la que son objeto, o como no podría ser de otra forma, los cauces que la herramienta que supo- ne el planeamiento abre o tiene al servicio de la construcción del modelo, cuestiones todas ellas que se analizan en la presente tesis. Pero más allá de estas diferencias, hay una diferencia crucial, que tiene que ver con el momento en que intervienen en la evo- lución del propio sistema capitalista que ha dominado la construcción de la metrópo- li madrileña en este periodo.
Por ello, el sistema capitalista a través de sus modos de dominación, brinda un marco de explicación macro a la configuración de estos modelos: el modelo predemocrático- desarrollista, inscrito en una fase capitalista centrada en la producción-acumulación (entre otras una primera fase de acumulación universal y masiva de capital-patrimonio inmobiliario: la tenencia en propiedad es del 90%) y el modelo democrático, con sus interfases y matices, analizados en este trabajo con cierto grado de detalle, bajo el dominio de una financiarización progresiva, o mejor dicho en el auge y crisis del men- cionado empoderamiento de la economía papel sobre la economía real. Esta segunda fase consiste en la generalización de las lógicas monetarias en la organización del mundo urbano local y la extensión del modelo colonial globalizado, con el predomi- nio de la producción del espacio y sus agentes. Hubo un momento en que se optó por frenar el crecimiento (del espacio) y mantenerse en la racionalidad del equilibrio (ante- rior), pero finalmente prevaleció la idea de que crecimiento físico y hegemonía, en el modelo globalizado, eran equivalentes -Castells2 (Fernández Durán, 1993:219 y ss.; Roch: 2002b), entre otros- y sirvió para alimentar para la discrepancia creciente entre la realidad física (inmobiliaria) y la realidad económica y social.
En realidad, la historia que sigue es la historia de esa discrepancia, de las fórmulas que ha adoptado para salvar sus desacuerdos (planes, medidas fiscales, etc.), de las cons- trucciones ideológicas que ha ido generando para tratar de legitimar sus desajustes y de sus efectos colaterales (toda clase de “burbujas”), entre los que destaca la genera- ción de un espacio progresivamente excluyente.
2En un informe técnico inédito que redactó sobre el PGOUM 1985 y en el que reflejaba el cambio de tendencia de sus investigaciones sobre la ciudad, que luego cristalizaría en el año 1989 con la publicación Castells, Manuel (1989): The Informational City: Information Technology, Economic Restructuring and the Urban-Regional Process. Oxford, UK; Malden, MA: Blackwell.
De acuerdo con esta secuencia, los procesos históricos que se suceden, sitúan el modelo de producción del espacio desarrollista a partir de los años 50 en la confron- tación entre la producción de ciudad y los espacios metropolitanos, y eso se produce en un ciclo expansivo de producción económica, que se traduce en más industria, más empleo y más población. Se trata de un modelo de producción de espacio industrial, basado en incrementos de consumo de suelo vinculados con el aumento de la pobla- ción para la industrialización de Madrid, lo que conlleva ciertas alianzas con hegemo- nía de los sectores industriales (energía, industria multinacional, obras públicas, etc.) al nivel del Estado, que permiten su desarrollo y que proporcionan un cierto equilibrio, que disponía de bases teóricas y de herramientas de racionalización: el plan entre ellas. El modelo basado en la producción industrial está relacionado a su vez con la produc- ción del espacio residencial. La producción inicial del espacio residencial en Madrid, que conllevó el surgimiento de la empresa inmobiliaria, no hubiera sido posible si no se hubiera industrializado la ciudad. Estaba íntimamente relacionada la industrializa- ción con la urbanización. La Región Metropolitana de Madrid se conforma alrededor del alojamiento de la población que provenía del campo desde los años cincuenta. En ese momento, y debido al contexto histórico, en el que España acababa de salir de la Autarquía, no había un sistema de producción de espacio urbano previo que pudiera operar a esa escala ni para esa nueva clientela, con salarios modestos pero estables. La década de los años sesenta y los primeros años de la década siguiente van a contemplar el surgimiento del sistema inmobiliario moderno madrileño que ha de acomodarse a una producción masiva de alojamiento para una población en la que las condiciones laborales les facilita al menos un salario fijo, lo cual proporciona al menos una base estable para la financiación. La capacidad de acumulación familiar es débil, pero suficiente para dar forma al sistema territorial metropolitano, cuyas dimensiones crecen más rápidamente que las infraestructuras y servicios que requiere su buen funcionamiento. Es un espacio construi- do sobre el déficit (pequeño tamaño de las viviendas, falta de dotaciones, escasa movilidad, etc.), pero ese déficit que supone un desarrollo del bienestar reducido es la condición para mantener la tasa de acumulación en el régimen industrial dominante.
Ese contexto permite la creación de dichos mecanismos de producción a través de los salarios, en gran medida de la industria, que siguen alimentando la producción de espacio más allá de las exigencias del propio modelo urbano cuya morfología y dimen- siones han entrado en crisis, al mismo tiempo que entra en crisis el modelo industrial fordista. Apoyado en un incierto nuevo modelo que no termina de definirse —el modelo neocolonial global no tendrá perfiles concretos hasta mediados de los 90: dos décadas después—solo perdura del anterior una fuerte producción de espacio de habi- tación de diversos tipos y grandes inversiones en equipamientos e infraestructuras asociadas con frecuencia, pero no necesariamente, a la realización de grandes eventos. En realidad se trata de una prolongación más allá de sus condiciones de existencia his- tóricas del modelo en quiebra y solo en el campo de su representación espacial. Este panorama de fuertes inversiones públicas y privadas, alimenta tanto un sistema inmo- biliario como un sector de la construcción muy sobredimensionados, en firme alian- za con el sector financiero, creando el espejismo de una bonanza que en realidad care- ce de base económica, social y morfológica que entrará en crisis poco después. Ese tránsito que se acaba de describir de forma tan sumaria tiene sin embargo sus fases intermedias y resulta algo más complejo. En efecto, tras la crisis del modelo productivo fordista, a partir de 1973, conocida popularmente como “crisis del petróleo”, que inicia el proceso de deslocalización industrial metropolitana, y asociado a las primeras fases de desarrollo del presente periodo democrático, se experimenta en la Región Metropolitana de Madrid con un modelo basado en la austeridad, que pronto es abortado y tras el cual
se evoluciona hacia una nueva alianza inmobiliaria-financiera. Este modelo, que sufre el desprestigio desde casi todas las instancias y que probablemente representa la única opción lúcida en este procesos, está ejemplificado en el Plan General de Ordenación Urbana de Madrid de 1985, PGOUM 1985. Se trata de un plan basado en profundizar los objetivos del bienestar, que indudablemente lo relacionan con el modelo de la indus- trialización en declive, pero en esta ocasión centrándose en las dimensiones urbanas de los mecanismos de distribución y de bienestar, tratando, en definitiva, de mejorar las condiciones de vida, que habían quedado en un segundo plano en el anterior proceso de producción residencial. Se trata de una reacción a la ciudad heredada que busca el bienestar mejorando las citadas condiciones urbanas de vida, agotando para ello el perí- metro urbano, con un crecimiento interior de la ciudad, colmatando vacíos urbanos y recualificando la ciudad existente, en lo que se observa un estancamiento del crecimien- to, en cuanto expansión, aunque un fuerte crecimiento en inversión para llevar a cabo sus objetivos. En todo caso es un modelo basado en la “austeridad”, justamente lo con- trario del “modelo inmobiliario” sin base material, que se termina por imponer y cuen- ta desde el principio con la oposición de los agentes económicos implicados en esa aven- tura cuyos catastróficos resultados ya no pueden ocultarse hoy.
Resulta de interés reseñar que tanto ese PGOUM 1985 como el siguiente PGOUM 1997, se toman como ejemplos centrales, casos paradigmáticos de estudio, por ser fenómenos representativos no solo de la Región Metropolitana de Madrid sino de la política pública de planeamiento urbano en España.
Ese primer modelo propuesto, de carácter “austero”, basado en el bienestar, de crecimien- to interno no expansionista, apenas unos meses después de su aprobación, ya no se puede poner en práctica, porque ya no existen las mismas condiciones de contexto, no solo eco- nómico sino institucional. Entre las intervenciones que transforman ese contexto destaca el denominado “Decreto Boyer” por el cual se incentivan transformaciones urbanas de fuerte calado que van en la dirección contraria de la austeridad del PGOUM 1985, como la terciarización del centro urbano o la apuesta por el sector inmobiliario, en detrimento del alquiler, asumiendo sin reservas las reglas de juego de la economía liberal más radical. Este decreto muestra cómo una disposición sectorial (ni siquiera de rango de ley), puede incidir claramente en el desarrollo urbano, y modificar parámetros indicados en un plan general que al menos es una norma consensuada políticamente. En ese momento, existe todavía una convivencia de políticas relativamente antagónicas, como el reciente “Decreto Boyer” y la persistencia de una política de vivienda protegida como el “Plan 18.000”, del Ayuntamiento de Madrid. Relativamente contradictoria, porque este programa de vivien- da ha variado su objetivo social tradicional, al dirigirse a familias con unos recursos que les permitiesen acometer la realización de sus propias viviendas, desvinculándose de este modo de la política anterior de Barrios en Remodelación, para sectores menos favoreci- dos. Por todo ello, resulta de interés para la investigación dejar claro que existió ese inten- to intermedio de planificación, en seguida abortado, que pretendía seguir una senda alter- nativa a la que impone finalmente el PGOUM 1997.
Nada más cobrar cuerpo esa alternativa intermedia que se ha calificado como modelo “austero” —entre la producción residencial propia de la fase “socialdemócrata” del periodo desarrollista, y la sobreproducción residencial del periodo posterior— surgieron numerosas voces, como la de Castells3(Fernández Durán, 1993:219 y ss.; Roch: 2002b), que denunciaban el peligro que se corría al reducir el crecimiento porque eso suponía retardar y hasta impedir el proceso de modernización del que se esperaba la salida de la crisis, sin especificar en ningún caso cuál era su modelo urbano asociado, fuera de una idea genérica y confusa de ciudad global. Se consideraba crítico cierto umbral de tamaño para conseguir ubicar la ciudad-región entre las ciudades globales. La competitividad
ciada eran casi los únicos argumentos que sugerían la importancia que tiene el tamaño de las ciudades o regiones urbanas en esa jerarquía. Ese afán convierte las ciudades en cen- tros de acumulación y consumo, lo que en principio desequilibra su papel y sus funcio- nes hacia la logística en perjuicio de la producción. En esa lógica, la Región Metropolitana de Madrid que pronto irá reforzando sus estructuras logísticas, va perdiendo a ritmo ace- lerado su vieja importancia industrial. La gran “Fábrica Metropolitana Madrileña” se des- localiza progresivamente al mismo tiempo que reconstruye su espacio con fuertes inver- siones en infraestructuras y apuesta por una sustitución del modelo anterior a través de la sobreproducción inmobiliaria. La idea de “ciudad global” con sus promesas de una nueva alianza configurada en torno al capital financiero y al control de la producción más allá de los límites nacionales, impone la aplicación del capital a la producción y configu- ración de las ciudades y sus centralidades. La producción de mercancías se sustituye por la producción de espacio, dando lugar a ciudades sobredimensionadas, a la remodelación del conjunto del espacio social de la metrópoli, con sus excesos infraestructurales, como se observa en los desarrollos urbanos emblemáticos de Madrid en ese periodo, los PAU, la M-30, el Metro-Sur, los sistemas radiales de autovías de peaje, y un largo etcétera. El poder político, a todas las escalas (estatal, autonómica y local, pero sin disponer de una institución que coordine el poder en la escala metropolitana) se transforma cen- trándose en la transferencia de recursos de lo público a lo privado y en una produc- ción de espacio cuyos excesos han tardado en manifestar de forma indiscutible su des- proporción. Puede decirse que con independencia de la idea básicamente retórica de “ciudad global” que sirve de pretexto a esta aplicación de recursos colectivos al creci- miento de la vieja metrópoli, el fracaso del modelo basado en la austeridad no es sino el resultado de una estrategia programada desde la alianza empeñada en mantener la ficción de la “ciudad inmobiliaria” en la medida en que puede ofrecer a sus agentes (grandes constructoras, promotoras y bancos) sustanciosos beneficios.
La puesta en carga de la “ciudad inmobiliaria” supone la generalización, como instru- mento, de la financiarización de las clases medias, esas clases medias normalizadas que habían surgido de la industrialización en el periodo desarrollista, y que aportan una patrimonialización inmobiliaria previa formada desde el periodo desarrollista. El motor de esta implicación es hacerles participar en la construcción de un espacio más amplio y con más prestigio social: extensiones y remodelación (bajo el mito de la exclusividad) del espacio social.
La creación de una “ciudad inmobiliaria” basada en criterios de exclusión que se pro- dujo en la Región Metropolitana de Madrid era incompatible con el modelo “austero” que proponía el PGOUM 1985. La producción del espacio como un objeto central no solo para el sector económico sino como respuesta para salir de las sucesivas crisis económicas, exige ceder al sector inmobiliario un papel fundamental en la actividad económica y en la definición del modelo de ciudad.
Este camino se fue recorriendo mediante un modelo intermedio o “de transición”, que ya ofrece signos claros de cómo el modelo socialdemócrata agota su caudal polí- tico. En este escenario conviven y en cierto modo se complementan, tanto el sector más jacobino, que apuesta por la planificación y lo hace a través de la construcción de infraestructuras (como ejemplo, el denominado “Plan Felipe”) como el sector de corte más neoliberal, que apuesta por la desregulación urbanística para eliminar cualquier obstáculo al libre juego de las leyes mercantiles (el mercado como único regulador) y que, por tanto, niega cualquier valor a la planificación como instrumento regulador de naturaleza política (como proyecto colectivo) así como su capacidad para dirigir efi- cazmente los fenómenos económicos y sociales, negando sobre todo la disposición manifestada en el PGOUM 1985 de poner límites a un crecimiento físico sin fin.
Estas transformaciones alcanzan su plena expresión en la Región Metropolitana de Madrid a partir de 1997, cuando una serie de instrumentos coinciden y conforman ya de manera inequívoca lo que en este trabajo se ha denominado el modelo “neolibe- ral”. Y es en cierto modo paradójico que sea un Plan, el PGOUM 1997, el instrumen- to que dé forma legal a la desregulación. El sistema promocional necesita garantías, necesita compromisos públicos de inversiones y eso se lo ofrece el PGOUM 1997, las restricciones morfológicas, el control del crecimiento indiscriminado que también son propias de la planificación urbana, se superan, sin embargo, de forma radical: el PGOUM 1997 propone el crecimiento urbano a saturación del término municipal con la incorporación de los PAU, más es imposible. La ley 6/1998 sobre régimen de suelo y valoraciones, LRSV 1998, denominada vulgarmente ley del “todo urbanizable” por su búsqueda de eliminar trabas al crecimiento físico, así como la falta de planes regio- nales o metropolitanos aprobados, entre otras propuestas, completan el marco de la transformación de la producción de espacio urbanizado.
Pero si, por un lado, tanta desregulación es capaz de ofrecer espacio a urbanizar sin límites, por otro, la gasolina del modelo que se ha construido paso a paso, a veces con premura, durante dos décadas, o el aceite de sus engranajes, la financiarización, tiene un límite que conduce a la retracción de financiación, incluso a su práctica desapari- ción debido a diferentes factores, y que deja la región como un “paisaje después de la batalla”: una deuda desmedida pública y privada, del sector inmobiliario y de los hoga- res, una región urbana sobredimensionada y poco eficiente, amén de los numerosos problemas sociales y ambientales cuya relación sería interminable (figura 1.1). En 2007, el perfil de la Región Metropolitana de Madrid es el de una ciudad en quiebra, una quiebra dominada por la propia del modelo inmobiliario en sí, que hay que con- siderar como la quiebra del modelo “neoliberal” finalmente adoptado.
Figura 1.1.Evolución de indicadores clave para el análisis de la Región Metropolitana de Madrid: población, viviendas, precio de la vivienda, superficie artificial, usos urbano-industriales, suelo ocupado, deuda públi- ca, población en barrios vulnerables, requerimiento de materiales, emisiones de gases de efecto invernade- ro, 1985 y 2007. Año 1985 = base 100.
Fuente:Elaboración propia a partir de diversas fuentes:
Precio de la vivienda: CAM. Año inicial, 1987. Fuente: Comunidad de Madrid (2005): Atlas Estadístico de la Comunidad de Madrid 2005, Anuario de la Construcción 1987-2008 y Base de Datos Almudena.
Deuda pública: Ayuntamiento de Madrid. Año inicial, diciembre de 1994. Fuente: Banco de España. Población en barrios vulnerables: CAM. Año inicial, 1991. Año final, 2001. Fuente: Observatorio de la Vulnerabilidad Urbana, 2011b:18.
Requerimiento de materiales: CAM. Año inicial, 1984. Año final, 2005. Fuente: Segura – Ecologistas en