dynamics of the (evolving) cross-section

¿Por qué la LOOT tomó tanto tiempo e intentos para ser expedida? A la luz de la teoría bourdiana podría decirse que la principal razón es que tenía el potencial de afectar estructuralmente las relaciones y posiciones de los agentes en el campo de poder estatal colombiano. Por ello, cuando finalmente se expidió -o podría decirse que gracias a ello se expidió- resultó siendo un compendio de generalidades con pocas pretensiones de tener efectos prácticos. Bajo esta lógica se estructuraron los esquemas asociativos y se revivieron los planes de ordenamiento departamental, así como se difirió la reglamentación de asuntos tan importantes como la conversión de las regiones, provincias y territorios

178 _{Del total del valor agregado generado en el norte del Cauca, cuatro municipios representan el}

71,2% de este monto: Caloto con el 25,2% ($ 1068,5 millones), Santander de Quilichao con el 23,9% ($ 1013,8 millones), Miranda (11,8%) y Puerto Tejada (10,2%).

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indígenas en entidades territoriales. No obstante, podría decirse que la LOOT sí propició una discusión nacional sobre la pertinencia y los efectos de la ruptura en más de mil pedazos del ordenamiento territorial del país que generó el modelo de los POT municipales/distritales.

De igual manera, pese a que en la LOOT se manifiesta que el ordenamiento territorial en Colombia es para promover el aumento de la capacidad de descentralización, fomentar el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno nacional hacia el nivel territorial pertinente, lo que en la práctica hace es reforzar el carácter dominante del Gobierno nacional en el campo de poder estatal. Por ejemplo, los contratos plan se negocian principalmente “con cargo” a los presupuestos de las entidades nacionales, acompañados de una contrapartida de los entes territoriales, y su ejecución no recae en los territorios solicitantes, sino en una gerencia que se define desde Bogotá y se paga por el Fondo Financiero de Proyectos de Desarrollo -Fonade. De igual manera, los esquemas territoriales tienen una capacidad institucional tan reducida que es muy difícil que superen la lógica de los proyectos para demostrar que son idóneos para asumir competencias de más largo aliento que el Gobierno nacional pudiera descentralizar en ellos en el marco del Plan Nacional de Delegación de Competencias Diferenciadas.

De otro lado, el acceso a los recursos de los fondos del SGR se hace bajo la lógica de subsidio a la demanda, para lo que es necesario, por una parte, contar con la capacidad para estructurar técnicamente proyectos, que por lo general, solo tienen las administraciones de ciudades intermedias o grandes, por lo que este mecanismo puede terminar profundizando las brechas territoriales en el acceso a recursos de inversión o también puede provocar que las administraciones con mayor capacidad se asocien con otras de menor capacidad, con el propósito de instrumentalizar el enfoque regional para asegurar su propio acceso al capital fiscal, dejándole beneficios residuales a sus socios.

De igual manera, el esquema de los OCAD del SGR es eminentemente político, por ello, el acceso a los recursos de ese sistema no requiere solo la capacidad técnica, sino el capital social y político para realizar cabildeo y mover voluntades de los agentes que toman decisiones, que en un “campo administrativo” tan poco institucionalizado como el colombiano, está fuertemente ligado con apegos o adhesiones primarias.

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Pese a las deficiencias del modelo de esquemas asociativos, estos son un nuevo actor en el diseño institucional colombiano, lo cual genera grandes retos en materia de coordinación institucional, incrementando los riesgos de conflictos de competencias y/o duplicidad de funciones. Hay que destacar, en consonancia con lo manifestado por Ibarra179_{, que los}

departamentos como niveles meso de gobierno que tienen una mayor tradición que los esquemas asociativos, aún siguen siendo institucionalmente débiles en su capacidad de inversión y coordinación en la prestación de servicios, lo cual los mantiene en una situación de ilegitimidad e ingobernabilidad. Esto no arroja buenas perspectivas sobre el futuro de las figuras territoriales más recientes y menos vinculantes, que encuentran resistencia en las mismas administraciones departamentales, en tanto vulneran su competencia de intermediación entre los municipios y el Gobierno nacional.

En consideración de lo anterior, es importante destacar que cuando la OCDE revisó la capacidad de las regiones de Colombia para mejorar la equidad y la productividad, expresó lo siguiente: “Actualmente existen multitud de unidades territoriales distintas con diferentes propósitos, por lo que resulta necesario racionalizar la gestión de la política de desarrollo regional y delimitar con mayor claridad las responsabilidades (…)”.180 _{Así que frente al}

carácter general de la LOOT se hace necesario reglamentar o definir con mayor claridad el papel de los nuevos esquemas de asociación y actualizar el de las propias entidades territoriales teniendo en cuenta este nuevo actor, de tal forma que se complementen y no compitan entre sí, en especial, cuando resulta innegable que el modelo centralista del Estado colombiano, el cual se ha venido reforzando en los últimos años, y el débil rol que juega el ámbito subnacional, en particular de los gobiernos departamentales, limitan la capacidad de respuesta estatal a las dinámicas económicas y sociales trasnacionales con las cuales los territorios interactúan de manera directa o con menos restricciones desde el proceso de liberalización y apertura económica que se inició desde finales de la década de 1980.

Por otra parte, tomando como referencia las posiciones de los agentes e instituciones relacionadas con el campo del poder estatal colombiano a nivel nacional que se presentaron en la Figura 2 y con base en la explicación que se dio de las características de los esquemas

179 _{IBARRA, Jairo. Reflexiones sobre el Ordenamiento Territorial en Colombia. En: Revista Justicia}

Juris. Septiembre, 2017. vol. 7, p. 37-45.

180 _{OCDE. Colombia. Políticas prioritarias para un desarrollo inclusivo: Colombia: Organización para}

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asociativos territoriales en esta parte del documento, la Figura 5 muestra qué posición ocupa cada una de estas nuevas figuras en la organización estatal colombiana. Así, por ejemplo, si se definieran las condiciones mediante las cuales las regiones y provincias se pudieran convertir en entidades territoriales, tal como lo permite la Constitución de 1991, sus líderes tendrían prerrogativas muy similares a las de los alcaldes de ciudades capitales, porque podrían, entre otras cosas, ser elegidos mediante votación popular y contar con recursos del PGN, lo cual los ubicaría en el cuadrante 1 donde se encuentran los agentes e instituciones con un alto capital político y económico (fiscal)181_.

Otra situación sería la de las áreas metropolitanas porque tienen un carácter administrativo que jerárquicamente es inferior a una entidad territorial, por ello se ubicarían en el cuadrante 2, lo que quiere decir que tienen alto capital político y bajo capital fiscal. El resto de esquemas asociativos, al no contar con recursos de la Nación ni poder generar gastos de funcionamiento de los presupuestos de sus miembros, se convierten en iniciativas contingentes para la gestión de contratos plan y recursos del SGR.

181 _{A finales del año 2017, se radicó en el Senado de la República el Proyecto de Ley de Regiones}

(PL 182-2017) que señala el proceso que le permitiría a las RAP convertirse en entidades territoriales o RET, habilitando la asignación de recursos del PGN y del SGR para su funcionamiento; así como crea la figura del gobernador y la asamblea regional que serían designados mediante elección popular. Cepeda, E., & Serpa, H. Proyecto de Ley 182 de 2017: Proyectos de Ley Radicados 2017-

2018: Congreso de la República de Colombia. 2017. Disponible en:

http://leyes.senado.gov.co/proyectos/index.php/textos-radicados-senado/p-ley-2017-2018/1071- proyecto-de-ley-182-de-2017. Luego de su aprobación en el Senado y la Cámara, desde finales de 2018 este proyecto está en conciliación para pasar a sanción presidencial.

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Figura 5. Espacio de las posiciones sociales relacionadas con los capitales político y económico o fiscal con los esquemas asociativos

Fuente: Elaboración propia.

En relación con el Valle del Cauca, se encontró que la mayoría de los esquemas asociativos que surgieron en este departamento no superan los cinco años de existencia; de hecho, tres de ellos ni siquiera llegaron a formalizarse. Igualmente, se corroboró que la asociación de municipios es el esquema de integración más usado y que figuras como la RAP -que la LOOT desarrolló en algunos temas- se abren paso en este ámbito, pese a que no sucede lo mismo con las PAP y las RPG porque su conformación, funcionamiento y financiación aún no resultan lo suficientemente claros como para ser consideradas una opción atractiva o viable de asociación.

También resultó notoria la influencia del modelo de subregiones en las iniciativas de asociación del Valle, así como las diferencias de la situación social y económica existente entre ellas, donde la Sur posee de lejos las mejores condiciones por incluir a municipios como Cali, Palmira y Yumbo, mientras la Norte tiene las condiciones más precarias, dejando a las subregiones Pacífico y Centro en un lugar intermedio, pese a que ambas muestran un

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déficit presupuestal. Por ello, el SGR se convirtió en una fuente importante de recursos de inversión, sobre todo para las subregiones Pacífico y Norte porque son territorios con altos niveles de NBI. No obstante, como a los recursos del SGR también se accede mediante la presentación de proyectos a sus fondos -con mayores posibilidades de éxito si estas iniciativas tienen un carácter regional-, se ha dado un incentivo para que los municipios con mayor capacidad de formular proyectos se asocien con otros de menor. Faltaría ver qué tanta equidad hay en el acceso a los beneficios resultantes de los proyectos construidos bajo esta lógica.

Finalmente, en relación con el conjunto de la aglomeración urbana que llega hasta el norte del Cauca, se puede ver que la variable étnico-racial, las altas cifras de violencia y los recursos del SGR son asuntos de importancia; también, que la presencia del sector industrial atraído por las condiciones de la Ley Páez sí ha impactado el tejido productivo del norte del Cauca, pero no fiscal en las administraciones municipales porque la mayoría de ellos siguen dependiendo principalmente de las transferencia de la Nación; asimismo, si se revisa el bienestar de la población, llama la atención que no sean mayores los niveles de afiliación al régimen contributivo del Sistema General de Seguridad Social, lo que daría a entender que el empleo formal que podrían generar las empresas asentadas en esa zona, no lo toman sus habitantes sino los de otras zonas del país o que las empresas asentadas en esa zona son intensivas en capital humano o tienen altos niveles de tecnificación que provocan que requieran solo tangencialmente la intervención humana en sus procesos.

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CUARTA PARTE: EL CASO DE LA REGIÓN DE PLANEACIÓN Y GESTIÓN DEL G11 - RPG DEL G11

8. CREACIÓN DEL G11: UN NUEVO ALCALDE DE CALI CON AMPLIO CAPITAL