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La titularidad del derecho a los servicios sociales

El derecho de los inmigrantes a los servicios sociales se regula con carácter general en la Ley Orgánica 4/2000 de derechos y libertades de los extran- jeros en España y su integración social (LODILE), modificada por las leyes orgánicas 8/2000 y la 14/2003. Cabe decir, por tanto, que es el legislador estatal el que define quién es el titular de este derecho. Sin embargo, la LODILE omite cualquier consideración sobre los medios y la financiación necesaria para garantizar y hacer efectivo este derecho. Serán, por tanto, las comunidades autónomas las que tendrán que asumir las consecuen- cias de la declaración efectuada por el legislador estatal.

¿Cómo se regula la titularidad de este derecho a los servicios sociales? En lo que respecta a los extranjeros con permiso de residencia, estos se equi- paran a las personas con nacionalidad española; se considera que tienen las mismas condiciones que los españoles. En cuanto al resto de extranje- ros (incluidos los extranjeros en situación irregular), solamente tienen los derechos y prestaciones sociales básicas (incluidos los que están en situa- ción administrativa irregular). Cabe decir que esta Ley es de aplicación para los extranjeros comunitarios en lo que les sea más favorable. En este punto hay que tener en cuenta la prevalencia del Derecho europeo y, por lo tanto, hay que aplicarlo.

La inscripción en el padrón municipal es un mecanismo necesario para el conocimiento de la población municipal y la planificación de las políticas públicas. Al mismo tiempo, la inscripción en el padrón se configura como la vía de acceso a los servicios sociales, que algunos ayuntamientos utili- zan necesariamente para acceder a su red de servicios. No obstante, exis- te la ausencia de una cobertura legal específica para exigir este requisito con carácter general. La LODILE permite a todas las personas con inde- pendencia de su nacionalidad y de su situación administrativa el acceso a los servicios sociales básicos que son mayoritariamente de competencia municipal. La importancia de estos servicios básicos es bastante evidente, ya que son la puerta a los de carácter especializado, así como al resto de servicios públicos municipales.

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Ante las carencias que presenta nuestro Estado del bienestar, durante esta legislatura se ha aprobado recientemente en las Cortes Generales la Ley para la promoción de la autonomía personal y la atención a las situaciones de dependencia. Por su parte, el Gobierno catalán ha aprobado reciente- mente el Proyecto de Ley de Servicios Sociales para que se apruebe duran- te esta legislatura.

Entre los requisitos que establece la Ley estatal de dependencia para ser titu- lar de los derechos y prestaciones, encontramos los siguientes: a) que exista una situación de dependencia; b) tener tres años o más (los menores de tres años tienen un régimen específico); y c) residencia en el territorio español durante cinco años, de los cuales dos han de ser inmediatamente previos al acceso a las prestaciones. Los extranjeros se rigen por la Ley 4/200 y por los tratados y acuerdos internacionales. Cabe decir también que se prevé que el Gobierno establezca políticas públicas a favor de los ciudadanos españoles que vivan en el extranjero.

Ante esto, nos podemos preguntar: El requisito de la residencia en el terri- torio español (cinco años de los cuales dos debe ser previos), ¿es contrario al Derecho europeo? ¿Es contrario al derecho fundamental a la libertad de circulación de personas en la Unión Europea? De acuerdo con la jurispru- dencia constitucional, el derecho fundamental a la libre circulación de per- sonas puede tener límites de acuerdo con el principio de proporcionalidad. Formalmente, podría pensarse que es una limitación al acceso a los servi- cios sociales de dependencia, pero no a la libertad de circulación. Ahora bien, materialmente, el límite de acceso a los servicios sociales puede ser un elemento disuasivo para el ejercicio de la movilidad de personas en la Unión Europea. Cabe decir que después de examinar la jurisprudencia europea sobre derechos sociales, según mi opinión, se puede concluir que existe una posible contradicción entre la aplicación automática de un perío- do de residencia que exige la legislación española sobre dependencia con el estatus de ciudadanía europea que configura el Derecho comunitario. Los estados han puesto en marcha mecanismos defensivos dirigidos a limitar el acceso a determinadas prestaciones y servicios sociales. En este sentido, tanto la regulación del PIRMI como la de las prestaciones de la Ley de dependencia establecen requisitos en torno al hecho de la residencia. Esta posibilidad debe examinarse desde la lógica del principio de proporcio- nalidad y evitando aplicaciones automáticas que pudieran ser contrarias al derecho fundamental a la libre circulación de los ciudadanos europeos. La necesidad de establecer mecanismos compensatorios entre los estados sería un instrumento óptimo para hacer efectivo el derecho fundamental, al tiempo que evitaría una sobrecarga de los servicios sociales. A diferencia de los sistemas de Seguridad Social en que los ciudadanos acceden a las pres- taciones económicas en función del país donde han cotizado, en lo que respecta a las prestaciones tanto económicas no contributivas como materiales, el Estado tiene que hacerse cargo de la atención a una perso- na que no ha aportado recursos durante el período activo de su vida. Además, debe entenderse la situación económica del usuario, estable- ciendo fórmulas de copago de los servicios en el caso de que el nivel eco- nómico del destinatario de las prestaciones le permita hacerse cargo. La asunción del coste del servicio o parte de éste, ya sea del propio usuario

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cuando disponga de recursos suficientes o bien a través de fórmulas com- pensatorias entre los Estados Miembros de la Unión Europea, permitiría a los municipios poder asumir en mejores condiciones la prestación de los servicios y proceder a una universalización efectiva.

Las características principales del sistema de servicios sociales, en especial la atención a las personas en situación de dependencia

El desarrollo de los servicios sociales en el Estado español se ha visto con- dicionado por su evolución histórica que gira alrededor de la beneficencia. Su consideración como una simple obligación moral del Estado que se prestaba de forma discrecional, ha comportado que tuviera un desarrollo muy limitado hasta épocas relativamente recientes. La asunción de com- petencias en materia de servicios sociales por parte de las comunidades autónomas ha permitido superar esta visión meramente graciable y la ha configurado progresivamente como un derecho, si bien enfocado esen- cialmente a los colectivos en riesgo de exclusión social. En la actualidad, el reto planteado es superar una visión meramente asistencialista de los ser- vicios sociales y proyectar su aplicación en la ciudadanía en general. Una nota importante que ha caracterizado los servicios sociales es su carácter de cajón de sastre donde suelen incluirse toda una serie de actua- ciones de índole muy diversa. En este sentido, creemos que cabe diferen- ciar los servicios sociales y los programas de acogida que se prestan a veces desde los servicios sociales. La acogida consiste, básicamente, en una serie de acciones (empadronamiento, asesoramiento legal, facilitar información sobre cómo acceder a los servicios generales de educación y sanidad, lengua...) que no tienen relación con servicios sociales. El objeti- vo de la acogida es que el inmigrante pueda desarrollarse de forma autó- noma en nuestra sociedad en un corto período de tiempo para facilitar su integración. Todos los inmigrantes, independientemente de la su renta o ingresos, son sujetos de la acogida (por ejemplo, proporcionar clases de catalán o informar sobre el empadronamiento). Con la acogida se trata, por lo tanto, de normalizar el acceso de los inmigrantes a los servicios públicos. Cabe decir que, en la actualidad, se está procediendo, con mayor precisión, a distinguir en la normativa entre los servicios de acogida y los servicios sociales. En este sentido, la primera acogida de los inmi- grantes se recoge en el Estatuto de Autonomía entre las competencias en materia de inmigración (art. 138), mientras que las competencias en materia de servicios sociales tienen un trato específico (art. 166).

Las reformas legislativas que se están produciendo plantean un horizonte de un nuevo sistema de servicios sociales. En este sentido, la aparición de un nuevo derecho de ciudadanía para la promoción de la autonomía per- sonal y la atención de las personas dependientes (tercera edad y personas con discapacidades graves) requiere la implantación de un sistema de la autonomía personal y las situaciones de dependencia de acuerdo con los principios de universalidad y carácter público de los beneficios sociales, el acceso en igualdad de condiciones y la participación de diferentes niveles de administraciones. Estos servicios de dependencia se han considerado el cuarto pilar del Estado del bienestar que completa los otros tres pilares (salud, pensiones y educación). Las principales características de este siste- ma según la Ley son las siguientes:

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El carácter público y universal de las prestaciones. Este carácter público quiere decir que las administraciones asumen como propias este tipo de funciones. Este carácter público no implica que el sector privado no pueda participar. Habitualmente, en el ámbito de los servicios sociales, la gestión es asumida directamente o bien a través de la figura del consorcio. Es más, esta participación puede comportar la creación de un gran número de puestos de trabajo que hasta ahora se prestaban informalmente.

El carácter universal resulta relativizado por una serie de factores. En pri- mer lugar, por el tema de la inmigración que queda condicionada funda- mentalmente a los servicios básicos en el caso de los no residentes y que además la Ley de dependencia exige una residencia temporal concreta de cinco años (dos de los cuales han de ser inmediatamente anteriores). Este carácter universal queda condicionado también por el tema de la gratui- dad. Hay que aclarar que este carácter universal no quiere decir necesaria- mente la gratuidad en la prestación de los servicios. En este sentido se tendrá en cuenta el patrimonio del usuario del servicio.

Como todo servicio de responsabilidad público, el acceso en condiciones de igualdad y no discriminación. Ahora bien, hasta que el servicio no esté creado e implantado, hay un margen muy amplio de discrecionalidad de la Administración que se puede refugiar en cuestiones de carácter presu- puestario para eludir sus responsabilidades.

El sistema se caracteriza por la promoción de la autonomía personal. En este sentido se parte del principio de que las personas han de estar en su propio contexto, y tienen una extraordinaria importancia los servicios de atención domiciliaria que son de responsabilidad.

Otro de los principios fundamentales es el de la colaboración entre servi- cios sanitarios y sociales, públicos y privados. Cabe entender que las situa- ciones de dependencia tienen que abordarse desde una perspectiva transversal y, por lo tanto, han de ser consideradas no solamente desde los servicios sociales, sino también desde la perspectiva sanitaria; cabe, por lo tanto, una coordinación entre este tipo de servicios. Quizás por el hecho de que los diversos servicios sean responsabilidad de diferentes admi- nistraciones públicas (básicamente ayuntamientos y comunidades autóno- mas) resulta imprescindible la coordinación y colaboración entre éstas. Eso no quiere decir que la Administración autonómica eluda sus responsabili- dades y que todo el peso de estas prestaciones deba recaer en los entes locales.

En cuanto a las prestaciones y servicios, estos quedan definidos genérica- mente en la Ley. Aunque se habla de un derecho subjetivo perfecto y exi- gible ante los tribunales, su concreción dependerá de la llamada cartera de servicios. En la Ley de Dependencia se prevé su desarrollo por normas reglamentarias, específicamente por aquellas en las que el Estado asegura la financiación. El Proyecto de Ley Catalana de Servicios Sociales, aunque deja el catálogo de prestaciones también en manos reglamentarias, dispo- ne que las partidas presupuestarias que garanticen estas prestaciones se prevean cada año en las leyes de presupuestos.

Entre los servicios previstos, encontramos, por un lado, los servicios para promover la autonomía personal (prevención de situaciones de depen-

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dencia y teleasistencia), y, por otro, los de atención y servicios (atención domiciliaria, centros de día y de noche, centros residenciales).

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