Ensuring high-quality educational provision

En el caso que nos ocupa, es decir, el caso de las personas involuntariamente desplazadas como consecuencia del cambio climático, a primera vista cabe afirmar que la Convención de Refugiados no es aplicable, puesto que si bien estas se encuentran fuera del territorio de origen, no pueden acogerse a la protección del país de su nacionalidad y sufren un temor bien fundado, esta situación no es causada por circunstancias de persecución Including Through Complementary Forms of Protection. UN Doc. EC/55/SC/CRP.16. Junio 2 de 2005. ¶9. Vista en línea: http://www.refworld.org/docid/47fdfb49d.html. [UNHCR; Providing International Protection].

basadas en los motivos referidos en la Convención de Refugiados, es decir, religión, raza, nacionalidad, pertenencia a un grupo social u opinión política.

No obstante lo anterior, algunos instrumentos internacionales reconocen que el concepto de refugiados ha evolucionado conforme se presentan nuevas necesidades en el contexto internacional y contemplan la posibilidad de hacer una aplicación extensiva del término ‘refugiado’ a circunstancias diferentes a las señaladas en la Convención de Refugiados. De esta manera, el artículo 1º de la Convención de la Organización de la Unidad Africana, por la que se Regulan los Aspectos Específicos de Problemas de los Refugiados en África, dispuso que el término refugiado se aplicará, además de a las personas que cumplen con lo establecido en el artículo 1.A.2) de la Convención de Refugiados, “a toda persona que, a causa de una agresión exterior, una ocupación o una dominación extranjera, o de acontecimientos que perturben gravemente el orden público en una parte o en la totalidad de su país de origen, o del país de su nacionalidad, está obligada a abandonar su residencia habitual para buscar refugio en otro lugar fuera de su país de origen o del país de su nacionalidad”99_.

Así mismo, la Declaración de Cartagena sobre Refugiados reconoce en su texto que la situación centroamericana en lo que se refiere a refugiados ha evolucionado en los últimos años de manera tal que dicho concepto ha adquirido nuevas dimensiones que requieren una especial consideración. Por ello, en su conclusión tercera reitera que es necesario encarar la extensión del concepto de refugiado y establece que:

99 _{Convención de la Organización de la Unidad Africana por la que se Regulan los} Aspectos Específicos de Problemas de los Refugiados en África. Artículo 1. Septiembre 10 de 1969. Vea también: UNHCR; Providing International Protection, supra note 98.

“la definición o concepto de refugiado recomendable para su utilización en la región es aquella que además de contener los elementos de la Convención de 1951 y el Protocolo de 1967, considere también como refugiados a las personas que han huido de sus países porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazadas por la violencia generalizada, la agresión extranjera, los conflictos internos, la violación masiva de los derechos humanos u otras circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público”100_.

Este último instrumento, si bien no es jurídicamente vinculante, ha servido como base para el reconocimiento de la condición de refugiado en un gran número de Estados Latinoamericanos101_.

Ahora bien, como se puede ver en las definiciones, en ambos casos se hace referencia a una grave perturbación del orden público como un motivo para la aplicación del estatus de refugiado, diferente a los señalados en la Convención de 1951. Por ello nos vemos entonces en la necesidad de entrar a analizar el concepto de orden público en materia internacional.

Según Ranelletti Oreste, “el orden público es aquel estado general de la sociedad en el que todo social y cada uno de sus miembros, en el desarrollo de sus fuerzas reconocidas

100 _{Miscellaneous, “Cartagena Declaration on Refugees”, supra note 97. Vea también:} UNHCR; Providing International Protection, supra note 98; Cesar Augusto Silva Da Silva. Brazil: Human Rights and Enviromental Refugees. International Law. Rev. Colombia. Derecho Internacional Nº 22:211-241. Bogotá, Colombia. Enero – junio de 2013. P.225; ACNUR; Desplazamiento Forzoso, infra note 101.

101 _{U.N. Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados.} Desplazamiento Forzoso en el Contexto del Cambio Climático: Desafíos para los Estados en Virtud del Derecho Internacional. Mayo 19 de 2009. P. 11. [ACNUR, Desplazamiento Forzoso]. Vea también: UNHCR, “Providing International Protection”, supra note 98.

y protegidas por el derecho, están garantizados frente a toda lesión o amenaza de lesión (…)”102_.

Por su parte, Carro Fernández afirma que “sólo será constatable una perturbación del orden público si efectivamente ha existido violación de derechos, bienes jurídicos o libertades de los particulares o si se ha visto afectado el ejercicio de las competencias públicas reguladas por el ordenamiento jurídico”103_.

Finalmente, la jurisprudencia de la Corte Constitucional Colombiana ha señalado que el orden público es “el conjunto de condiciones de seguridad, tranquilidad y salubridad que permiten la prosperidad general y el goce de los derechos humanos”. Además, agrega la misma Corporación que éste es “un valor subordinado al respeto a la dignidad humana”104 _{y que es “el medio para garantizar las condiciones mínimas en las que se} puedan ejercer los derechos y libertades”105_.

Como puede verse en las definiciones transcritas, es común la referencia al orden público como ese estado general de la sociedad en el que priman la dignidad humana, la seguridad y la tranquilidad de la población, de manera tal que ésta puede ejercer sus

102 _{Oreste Ranelletti. La polizia di sicurezza. Incluida en el «Tratado de Derecho} administrativo de Orlando». Milán. (1904); Citado en: Miguel José Izu Belloso. Los conceptos de orden público y seguridad ciudadana tras la Constitución de 1978. Revista Española de Derecho Administrativo Nº 58. (1988).

103 _{José Luis Carro Fernández- Valmayor. Sobre los conceptos de orden público,} seguridad ciudadana y seguridad pública. RVAP, núm. 27, 1990. P. 17. Citado de: Elvira Ascención. Libertad de circulación y orden público en España. Revista para el Análisis del Derecho, Facultad de Derecho, Universidad Carlos III de Madrid. Barcelona. Abril de 2008. P. 4.

104 _{Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-024 de 1994. (Magistrado Ponente:} Alejandro Martínez Caballero; Enero 27 de 1994).

105 _{Corte Constitucional de Colombia. Sentencia C-492 de 2002. (Magistrado Ponente:} Jaime Córdoba Triviño; Junio 26 del 2002).

derechos y libertades planamente, contando siempre con la garantía y protección de los mismos por parte del Estado.

Así, cabe entonces afirmar que una grave perturbación del orden público tiene lugar en aquellos eventos en los cuales el goce o el ejercicio de esos derechos y libertades se encuentra en discusión y el Estado no puede o no quiere garantizarlos; esto, si se tiene en cuenta que uno de los deberes y derechos más importantes de los Estados consiste en el respeto y la garantía del ejercicio libre y total de los derechos y libertades por parte de todos los habitantes que se encuentren tanto dentro del territorio como fuera de éste, sin discriminación alguna106_,.

Lo anterior puede evidenciarse más fácilmente en casos en los cuales el ambiente de inseguridad al interior de un Estado se debe a un conflicto o violencia generalizada que amenazan a la población de forma inminente, es decir, con situaciones que representan un riesgo o amenaza real y actual sobre la población, como por ejemplo ocurre en los países de la ‘primavera árabe’ o en Venezuela actualmente.

Sin embargo, en el caso de estudio en el cual lo que amenaza a la población no es una situación de riesgo actual como la violencia sino que es el cambio climático que poco a poco ha ido creando un escenario de intranquilidad y zozobra, esa afectación del orden público puede resultar algo difusa, pues la amenaza de los derechos de la población o la lesión de los mismos no es fruto de un riesgo que se concretará en un corto plazo sino de

106 _{Convención Americana de Derechos Humanos. Artículo 1. San José, Costa Rica.}

Noviembre 22 de 1969. [Convención Americana de Derechos Humanos]. Vea también: Pacto de Derechos Civiles y Políticos, supra note 72, artículo 2; Carta de la Organización de los Estados Americanos. Artículos 3.l y 17. Bogotá. (1948), reformada por el Protocolo de Buenos Aires en 1967, por el Protocolo de Cartagena de Indias en 1985, por el Protocolo de Washington en 1992 y por el Protocolo de Managua en 1993; y Declaración Universal de Derechos Humanos, supra note 73, artículo 2.1.

un peligro que a largo plazo tendrá consecuencias nefastas pero que desde ya ha ido afectando a la población de manera progresiva.

Es aquí donde cobra importancia el carácter dinámico del concepto de orden público, pues a la luz de éste “[l]o que es orden público en un momento, puede dejar de serlo en otro. Y viceversa” 107_{. Esto muestra la posibilidad y la probabilidad de que el concepto de} orden público varíe en el tiempo, e igualmente abre las puertas a que cuestiones diferentes a conflictos armados y violencia generalizada sean considerados como perturbaciones graves del orden público.

En consecuencia, cabe entonces hablar de la posibilidad de aplicar el concepto de refugiado de manera extensiva a situaciones diferentes a las descritas en la definición contenida en la Convención de Refugiados, tal y como se hizo en la Convención de la Organización de la Unidad Africana y en la Declaración de Cartagena, las cuales, como se mencionó anteriormente, tienen en cuenta las vicisitudes y acontecimientos que llaman a nuevas consideraciones en la comunidad internacional y proponen la aplicación del concepto de refugiado también a personas que hayan tenido que salir de su país de origen o de residencia porque su vida, seguridad o libertad han sido amenazados por circunstancias que hayan perturbado gravemente el orden público.

En relación con lo anterior, el Comité Ejecutivo para el Programa del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados ha manifestado que:

107 _{Francisco González de Cossío. Orden Público en México. Porciones de este ensayo} fueron tomadas de la obra ARBITRAJE, Francisco González de Cossío. Ed. Porrúa, segunda edición. México, D.F. (2011).

“[C]on la Convención de 1951 y su Protocolo de 1967, los Estados han adoptado un marco básico de protección para hacer frente a las necesidades identificadas. Éste marco debe ser aplicado de manera rigurosa y apropiada para que los individuos o grupos de personas que cumplen con los criterios de refugiados sean debidamente reconocidos y protegidos en virtud de éstos instrumentos. Su naturaleza dinámica, la cual se desprende del objeto y fin de los instrumentos mencionados, así como de la evolución y desarrollo en las áreas de ley relacionadas, ofrecen la posibilidad de extender su aplicación a las personas necesitadas de protección internacional que se encuentran fuera del alcance clásico del estatus de refugiado. Este enfoque se ha adoptado, por ejemplo, por la Convención sobre Refugiados de la OUA de 1969. Se recomienda la protección que proporciona el marco de la Convención de 1951, ya que éste garantiza un enfoque armonizado y limita la necesidad de recurrir a las formas complementarias de protección”108_{. (Subrayado fuera del texto original).}

Así, en el caso de estudio, es posible entonces hacer una aplicación extensiva del concepto de ‘refugiado’ puesto que, aun cuando los migrantes ambientales no caben en el supuesto señalado en la Convención de Refugiados de 1951, es claro que en estos países se está viviendo un ambiente de inseguridad y amenaza grave contra la vida y demás derechos fundamentales de la población dadas las condiciones de insalubridad, degradación de la tierra, agotamiento de recursos necesarios para subsistir y el inminente desaparecimiento de su territorio que en unos cuantos años hará de dichos Estados un

108 _{U.NHCR; Providing International Protection, supra note 98, ¶13. Vea también:} Council of Europe Parliamentary Assembly. Recommendation 773 (1976) on the Situation of de facto Refugees. Enero 26 de 1976.

lugar inhabitable para la población, lo cual sin duda alguna puede ser considerado como una grave perturbación del orden público en tales países.

En algunos Estados como el Colombiano, que no es un ejemplo de países directamente afectados por el cambio climático en el momento, se contempla en su ordenamiento jurídico la figura de los estados de excepción, la cual, si bien consagra en uno de ellos denominado Estado de Conmoción Interior el caso de la grave perturbación del orden público109_{, contempla también en otro denominado Estado de Emergencia fenómenos de} perturbación o amenaza grave e inminente del orden económico, social y ecológico del país110_.

Este es el paso a seguir con la definición de refugiados contenida en la Convención de 1951, pues, a la luz del carácter evolutivo del ordenamiento jurídico, ésta debe ajustarse al contexto climático que afronta el mundo contemporáneo y debe tener en cuenta todas esas nuevas vicisitudes que en el contexto actual amenazan a las distintas poblaciones, lo anterior, sin dejar de lado lo tenido en cuenta a la hora de regular previamente.

Ahora bien, este estatus se analiza como la primera solución para el problema de desprotección y vacío jurídico en el que se encuentran los migrantes ambientales debido a que éste resulta ser el estatus aplicable más proteccionista de los derechos de los mismos. No obstante, en el evento en que se considere que los migrantes ambientales no pueden ser considerados como refugiados por no cumplir con los requisitos de la Convención de 1951, los Estados deben establecer formas alternativas de protección para las personas que no reúnen las condiciones para ser reconocidas como refugiados, pero cuyo retorno

109 _{Constitución Política de Colombia. Artículo 213. Julio 7 de 1991. Bogotá, Colombia.} 110 _{Ibid., artículo 215.}

no es factible o no es razonable dadas las condiciones en el lugar de origen y las condiciones personales111_.

Así, velando porque el estatus aplicable satisfaga de cierta manera las necesidades de esas personas, es dable señalar que dichos migrantes pueden ser considerados, subsidiariamente, como Personas en Necesidad de Protección Internacional; estatus que será analizado en seguida.

4.3 Estatus de Persona en Necesidad de Protección Internacional