Con la caída del Régimen talibán en 2001 una coalición de naciones conformó la Fuerza Internacional de Asistencia de Seguridad (ISAF por sus siglas en inglés International Security Asssistance Force) de aproximadamente 4.000 efectivos con la misión de proporcionar seguridad a la capital de Afganistán la ciudad de Kabul y sus adyacencias. Con la intención de desempeñar un rol de liderazgo internacional, el Reino Unido se ofreció para encabezar la estrategia antinarcóticos y proporcionó la estructura de comando y el primer comandante; luego también ejercerían el comando de ISAF generales alemanes y turcos. La fuerza resultó efectiva en un comienzo para contener los pequeños brotes de violencia que se registraron. Los Estados Unidos no integraban ISAF pero operaban en Afganistán con la misión específica de destruir a la organización terrorista de Al Qaeda. En octubre de 2006 las tropas de ISAF alcanzaron los 31.000 efectivos y un comandante de los EUA asumió el comando de todas las fuerzas en Afganistán.
Como los talibanes habían comenzado a reagruparse en 2004, se hizo necesario extender la campaña militar hacia el interior del país para incrementar el apoyo al nuevo Gobierno de Afganistán con la finalidad de ganarle a los talibanes la legitimidad política. El Reino Unido asumió el rol de impulsar un mayor compromiso por parte de las naciones europeas y promovió que fuera la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte) quien asumiera el Comando de ISAF con el objetivo de crear las condiciones de seguridad para que la nueva autoridad afgana, con apoyo internacional, pudiese mejorar el ejercicio de las funciones gubernamentales (justicia, salud, educación, economía) en todo el país. Básicamente, se trataba de una campaña de contrainsurgencia, la que requiere un nivel de compromiso gubernamental que excede al instrumento militar. Pero la mayoría de las naciones que componían la fuerza no estaban dispuestas a tanto. Pretendían cumplir con sus
132 responsabilidades de política exterior con mínimos esfuerzos y riesgos. Sólo estaban dispuestas a realizar tareas de las denominadas operaciones de “estabilización” o de “mantenimiento de la paz” y no operaciones de combate de alta intensidad, que sería la necesidad principal de ISAF ante el regreso de los talibanes con intenciones de expulsar a los ocupantes. El Reino Unido se ofreció para asumir la responsabilidad sobre la provincia de Helmand,162 la más difícil de Afganistán, para conducir una campaña de contrainsurgencia. Históricamente, en esa provincia ningún gobierno estatal había podido imponerse a las divisiones tribales y perduraba un resentimiento histórico hacia Gran Bretaña por la ocupación de fines del siglo XIX. Su economía, basada en el opio, concentraba el 42 % de la producción mundial.163
Civiles y militares interpretaron la tarea a cumplir de modo diferente. Desmond Bowen, Director General de Política del Ministerio de Defensa (2004-08), señaló respecto a las visiones divergentes: “la interpretación desde la lógica militar pura fue que había que expandir la misión de la OTAN y asumir un rol de liderazgo para lo cual había que hacerse cargo del trabajo más duro que era la Provincia de Helmand. La visión política se enfocaba en los riesgos que se iban a encontrar en el interior de Afganistán, sobre el compromiso de los países aliados, sobre los costos, y sobre las dificultades para retirarse una vez empeñados”.164 El Ministro de Defensa había expresado que el Reino Unido esperaba “conducir sus operaciones sin disparar un solo tiro”.165 Su visión era una operación de estabilización y
reconstrucción no de contrainsurgencia.
El asesoramiento militar se había enfocado en implementar la intención política de involucrarse en un rol de importancia en Afganistán para salir de Iraq, pero no disponía de inteligencia suficiente ni se había realizado una evaluación exhaustiva de la amenaza y su relación con las capacidades propias. La complejidad de la misión que tendrían que cumplir no había sido advertida por los planificadores del Cuartel Conjunto Permanente (PJHQ). Se designó para desplegar en abril de 2006 a una fuerza liviana que carecía de vehículos con protección blindada; la 16 Brigada de Asalto Aéreo con un total de 3300 efectivos, de los que sólo 600 eran de combate. El resto eran de apoyo logístico y civiles que iban a contribuir con las limitadas tareas de estabilización que se esperaba cumplir. Como se esperaba que el esfuerzo principal de la intervención estuviera relacionado con la coordinación de las tareas de apoyo gubernamental y no con el combate, se estableció una estructura de comando y control inusual para la ejecución de operaciones militares. El Comandante de la Brigada
133 General Butler no estaría con sus tropas en el terreno, sino que permanecería en Kabul como Jefe de Contingente Británico en el cuartel general de ISAF a un día de distancia de Helmand. A cargo de la Brigada quedaba un Coronel, que a su vez dependía de un general canadiense con cuartel en la ciudad de Kandahar, que pertenecía a otra provincia.166
Casi inmediatamente con el arribo de las tropas británicas a Helmand, los talibanes lanzaron un ataque simultáneo sobre varias localidades de la provincia de tal magnitud que amenazaron con hacer colapsar al Gobierno de Helmand. El Gobernador Daoud solicitó un apoyo militar inmediato que los británicos no podían proporcionar sin excederse de la misión recibida. El General Butler tomó la iniciativa de extender su responsabilidad y defender al Gobierno de Daoud. Desplegó sus escasas fuerzas en todas las ciudades que estaban bajo ataque de los talibanes con el objeto de evitar la captura de las oficinas gubernamentales, asumiendo que contaría con el apoyo político y de recursos desde Londres.167Inferiores en número, las tropas británicas fueron superadas por los talibanes y para compensar la desventaja debieron recurrir a potencia de fuego (aviones, helicópteros, artillería), que provocaron gran cantidad de daños colaterales y destrucción de infraestructura civil, incrementando el descontento de la población y generando un efecto contrario al buscado.
Las tropas británicas sufrieron una gran cantidad de bajas, un precio muy alto para una guerra que no defendía intereses vitales de Gran Bretaña y cuyas dificultades no habían sido previstas por el planeamiento militar. Sin el poder de combate necesario para la responsabilidad asumida, combatiendo dispersos en un espacio mayor al de sus capacidades y sin posibilidades de operar ofensivamente para prevenir ataques, terminaron cediendo la iniciativa a los talibanes desde su despliegue en 2006 hasta el 2009 cuando el Presidente Obama ordenó reforzar Afganistán con tropas norteamericanas.
La decisión de Londres de desplegar las tropas en Helmand puso a las tropas en el lugar más difícil para cumplir una misión de contrainsurgencia. Por un lado debían ganarse el apoyo de la población y por el otro debían eliminar la producción de opio que era el medio principal de su economía, sin generar un substituto de ingreso. El General Mike Jackson, JEM del Ejército, recuerda a un oficial joven en Afganistán preguntándole durante una visita a Helmand “cómo podemos ganar el corazón y la mente de los campesinos si tenemos que incendiar sus campos”.168
Políticos y militares se acusaron mutuamente sobre la responsabilidad de esa decisión. En febrero de 2005 se anunció el cambio en el despliegue de las fuerzas desde el norte hacia
134 la provincia de Helmand en el sur. De acuerdo con la Comisión Investigadora Chilcot “al parecer las autoridades superiores de las FFAA desarrollaron la opinión durante los años 2004 y 2005, que era muy poco lo que podía hacerse en Iraq y que tendría más sentido concentrar los esfuerzos militares en Afganistán.”169 El plan de despliegue comenzó a desarrollarse cuando el JEM Def (CDS) era el General Michael Walker y el Ministro de Defensa era Geoff Hoon que fue reemplazado por John Reid en Mayo 2005. El General Walker que había estado involucrado en el planeamiento se retiró el mismo mes del despliegue, en abril de 2006, y asumió el Mariscal del Aire Jock Stirrup quien reconoció que no había participado en el planeamiento pese a que el tema había sido debatido en el Comité de JJEEMM.170
En la investigación de la comisión, el Dr Reid afirmó haber solicitado asesoramiento militar a través de un Memo que envió al JEM Def para consultarlo sobre si era posible la intervención en Afganistán en el caso que la reducción de fuerzas en Iraq no pudiera cumplirse en el plazo previsto. Aseguró haber recibido las garantías militares que las operaciones en Iraq podían mantenerse simultáneamente con las de Afganistán. El JEM Def General Walker ratificó esa información en su declaración afirmando que él a su vez, había solicitado asesoramiento del Jefe de Operaciones Conjuntas, General Houghton, y que también recibió la confirmación de que los planes para Afganistán podían continuar, aún si se demoraba la retirada de Iraq. Por su parte, el General Houghton sostuvo en su declaración que el plan fue también discutido en el Comité de JJEEMM y que no se presentaron objeciones. Después, los hechos demostrarían algo diferente, que no fue posible sostener los dos despliegues sin afectar simultáneamente ambos teatros de operaciones.171
En el año 2002, la Revisión Estratégica de Defensa había reafirmado que las FFAA del Reino Unido no estaban en condiciones de realizar dos operaciones militares simultáneas de mediana escala por tiempo prolongado. Los planes preveían el desarrollo de capacidades militares para llevar a cabo una operación de mayor escala como la del Golfo Pérsico de 1991, o dos de una escala menor como la de Bosnia (mediados de los 90) por no más de seis meses.172
El Dr Reid reconoció luego que el Gobierno decidió seguir adelante con la misión pese a no tener asegurada las condiciones. Dijo que como Ministro de Defensa había puesto tres condiciones para aprobar el plan: 1) que pudiera ser apoyado económicamente por el Tesoro, 2) que se hiciera efectivo el aporte de tropas de otras naciones de la OTAN para que ocupen
135 sectores de responsabilidad adyacentes al RU, 3) que se desarrollara un programa substituto de los ingresos del opio que eran la base de la economía de la zona. No obstante, reconoció que terminó aceptando que el plan se implementara sin la tercera condición asegurada. Agregó que fue aprobado en una reunión de Gabinete presidida por el Primer Ministro Tony Blair. Luego de finalizada la exposición del Ministro de Defensa, el Primer Ministro había consultado el punto de vista de cada uno los participantes sin que surgieran objeciones.173
La decisión no fue sometida a un proceso riguroso de planeamiento militar. No existió un análisis profundo sobre si el despliegue permitía cumplir el objetivo político, no se realizaron planes de contingencia para afrontar las probables consecuencias negativas, ni tampoco se contemplaron con detalle los aspectos técnicos del despliegue. El Teniente General Rob Fry como Vicejefe de Estado Mayor de la Defensa fue el responsable de presentar el plan al JEM Def y al Comité de JJEEMM. En su declaración concedió que el plan no había sido sometido a pruebas y que cuando lo presentó ante el Comité de JJEEMM sólo le formularon algunas preguntas menores, sin someterlo a evaluación.174
El embajador del Reino Unido en Afganistán Sir Sherrard Cowper-Coles opinó que las FFAA se mostraron demasiado ansiosas por entrar en acción en Afganistán e incrementar sus efectivos para evitar perderlos en la próxima revisión de defensa a realizarse después de las elecciones de 2010. En su visión, los militares fueron responsables de la expansión de la misión en Afganistán que fue aceptada con escepticismo por las autoridades políticas presionadas por un asesoramiento militar voluntarista, que no tuvo en cuenta las posibilidades reales.175
En una serie de artículos en The Times, Frank Kedwidge que sirvió como abogado en las fuerzas en Kabul, criticó el exceso de optimismo del ejército para encontrar una guerra que justificara su existencia y la primacía sobre las otras dos Fuerzas Armadas y criticó la cultura militar voluntarista.176
En palabras del que fuera JEM Def, General David Richards, “la tradicional actitud cooperativa de las Fuerzas Armadas para involucrarse en campañas militares, ordenadas por gobiernos que a menudo no conocen ni advierten todo lo que las intervenciones militares pueden implicar, genera riegos no sólo para las operaciones militares sino también sobre la credibilidad de las autoridades militares para solicitar los recursos que son necesarios para llevarlas a cabo”. “Más de una vez tuve que resistir las intenciones políticas para intervenir en
136 crisis, asegurándome de analizar el asunto en profundidad para que las operaciones militares que se autoricen cuenten con los recursos necesarios”.177
Dos integrantes del Comité de JJEEMM, el JEM de la Fuerza Aérea (RAF), Mariscal del Aire Sir Jock Stirrup, que luego durante el despliegue sería el JEM Def, y el JEM del Ejército General Mike Jackson expresaron no haber intervenido en el proceso de toma de decisiones respecto al despliegue en Helmand. Stirrup dijo que habían cuestionado el hecho de no disponer de la información suficiente para evaluar el plan, pero que su protesta no había sido tenida en cuenta. El General Jackson afirmó “no tener idea de quien fue la decisión”. El General Richard Dannat, JEM Ejército en 2006, expresó que la decisión de ir a Afganistán para salir de Iraq en momentos que los EUA revertían su estrategia, hubiese merecido discusiones más profundas que las que se realizaron pero que no pudo encontrar antecedentes en los registros del Comité de JJEEMM sobre el asunto. El General llegó a la conclusión que la decisión se tomó fuera del Ministerio de Defensa entre el Primer Ministro y el Jefe de Estado Mayor de la Defensa.178 Esto demuestra que los JJEEMM estuvieron fuera del proceso de toma de decisiones para el despliegue de sus fuerzas
La decisión final para desplegar en Helmand no tiene responsables concretos en el más alto nivel, las responsabilidades son difusas porque se terminaron definiendo durante el período que se cambió al Ministro de Defensa y al JEM Def. No obstante, el Ministerio de Defensa solicitó el asesoramiento militar y obtuvo la aprobación para continuar con la decisión política. Luego el plan se expuso formalmente en reunión de Gabinete y se aprobó, pero el trabajo realizado por el Centro de Operaciones Conjuntas en Londres era incorrecto, estaba basado sobre supuestos y condiciones que no reflejaban la situación real, y no existieron mecanismos de control civil que evaluaran exhaustivamente una decisión de ese nivel de importancia. El General Walker (JEM Def hasta el momento del despliegue) afirmó luego “que no se disponía de una inteligencia clara sobre Helmand”. Cuando se le preguntó porque no se dispuso de una reserva estratégica en condiciones de enfrentar contingencias como las que se plantearon al desplegar la fuerza en Helmand, respondió que la misión del Reino Unido dependía de la OTAN en Afganistán por lo que eran ellos quienes debían establecer la reserva.179 La OTAN tenía como reserva solamente una compañía de infantería a
pie.
El General Butler, Comandante en Afganistán, tuvo que decidir con autonomía si ceñirse al plan recibido o responder al pedido desesperado del Gobernador Daoud, lo que
137 significó la expansión de la misión que le había sido encomendada y para lo que no contaba con las fuerzas suficientes. En síntesis, no fue la iniciativa de Butler lo que cambió las condiciones en que las tropas británicas debían empeñarse, sino que la situación planteada en la provincia de Helmand era totalmente distinta a la prevista por los planificadores militares en Londres, que tampoco reaccionaron ante el cambio de escenario previsto. El General Butler no recibió directivas ni orientaciones desde Londres.
El nuevo Ministro de Defensa Des Browne, quien a los pocos días de asumir debió hacerse cargo de la situación, respaldó al General Butler diciendo: “Al final, el General Butler fue responsabilizado de haber expandido su misión en Helmand sin tener los recursos suficientes.180 Pero el JEM Def, Mariscal del Aire Sir Jock Stirrup, había visitado al General Butler en Afganistán y supo de las presiones que tenía por la situación que atravesaba el Gobernador, al igual que también lo supieron los JJEEMM FFAA que habían tratado el tema en reunión de gabinete el 26 de mayo de 2006”.181 “Cuando Butler creó las casas de sección
tomó una decisión táctica que cambió nuestra estrategia, pero su decisión fue legítima y estaba dentro de sus facultades. Todos pensábamos que apoyar al Gobernador Daoud era crucial para nuestra estrategia, por eso es que le dije a Butler que yo asumía la responsabilidad por su decisión”. Butler inició el cumplimiento de la misión con 3000 efectivos y su opinión fue ridiculizada cuando había expresado que necesitaba 14.000 efectivos para cumplirla. Posteriormente, con el refuerzo de tropas del Reino Unido más la llegada de los Marines de EUA este número se triplicaría; sin embargo, aún así resultó insuficiente para estabilizar el área.
El Comité de Defensa de la Cámara de los Comunes concluyó en su informe: “Dado lo demandante de la situación en Iraq, no creemos que las implicancias de desplegar en el sur de Afganistán en 2006 hayan sido adecuadamente consideradas, en particular los riesgos para el personal del Reino Unido”.182
Las autoridades políticas habían previsto una campaña militar de operaciones de estabilidad, una suerte de mantenimiento de la paz y no una campaña de contrainsurgencia que requiere un compromiso que va más allá de lo militar, involucrando a varias áreas militares.
En junio de 2006, el Ejército tomó la decisión de revisar la doctrina de contrainsurgencia en contra de la voluntad del centro de doctrina conjunta, autoridad máxima desde donde deriva la doctrina de cada fuerza.183 En el más alto nivel militar, siguiendo las
138 directivas políticas, se consideraba que era necesario enfocarse en operaciones de estabilidad y no de contrainsurgencia que era lo que se requería en Afganistán.
El Primer Ministro había expresado la importancia de la campaña de Afganistán para la seguridad del Reino Unido pero nunca se desarrolló una estrategia que alineara los objetivos, con los medios y los modos de acción. En ausencia de un plan que sincronizara, coordinara y estableciera prioridades, los intereses estratégicos británicos quedaron subordinados a la suerte de la Fuerza de Tarea Helmand.
Las campañas de contrainsurgencia siempre requieren de un plan integral que reúna todas las capacidades y fortalezas de los instrumentos gubernamentales. Oliver Letwin, Ministro de Estado en el Gabinete, respondió ante un Comité Parlamentario en 2011 que el criterio para determinar la fecha de retirada de las tropas se basó en dos consideraciones; no replegarse demasiados pronto, antes que las fuerzas de Afganistán estuviesen listas para proporcionar seguridad; y no demasiado tarde cuando la presencia de tropas británicas fuese parte del problema. Dijo que se buscaba un balance con una fecha que no estuviese muy lejana, ni tan cercana como para que la retirada no pudiese hacerse en orden y adecuadamente. En los hechos se habían tomado dos fechas extremas y se había dividido la diferencia, sin