En el Reino Unido, desde 1945 se fue desarrollando un proceso de centralización del Ministerio de Defensa que incrementó el control civil, disminuyendo el poder militar y cambiando el balance de poder en beneficio del Servicio Civil del Ministerio de Defensa, responsable del asesoramiento en asuntos políticos y administrativos financieros. En lo militar, se les quitó atribuciones a los Jefes de cada una de las Fuerzas Armadas, denominados Jefes de Estado Mayor (de aquí en adelante JJEEMM), en favor del Jefe de Estado Mayor de la Defensa (de aquí en adelante JEM Def), para que emergiera un enfoque de fuerzas conjuntas,2 una mayor coordinación entre las tres Fuerzas Armadas (El Ejército, la Fuerza
Aérea y la Marina); a partir de establecer al JEM Def como la máxima autoridad militar en la cadena de comando, en un escalón jerárquico intermedio entre el Primer Ministro y el comandante militar en operaciones. Esto afectó el control civil al aislar al Primer Ministro / Ministro de Defensa del empleo de fuerzas; y por otro lado restringió el acceso de las demandas militares a la máxima autoridad civil durante la ejecución de operaciones, lo que terminó reduciendo la influencia militar. Las ventajas de una mayor integración horizontal entre las FFAA, también implicaron una mayor separación entre autoridades civiles y militares.
Fue un proceso de evolución institucional progresivo que fue resistido por unas Fuerzas Armadas profesionalmente prestigiosas que podían acreditar una historia de victorias, incluyendo las dos Guerras Mundiales, para oponerse a la necesidad de realizar cambios que proponían las autoridades civiles. Fue más lento y gradual que en los Estados Unidos. Se generaron menores exigencias de crear instituciones civil militares que limitaran el poder de las Fuerzas Armadas porque los militares británicos nunca constituyeron una amenaza ni un desafío al poder civil, ni tuvieron experiencias militares traumáticas para la sociedad como Francia en la Segunda Guerra Mundial o EUAen Vietnam. Una larga tradición imperial había acostumbrado a las organizaciones armadas a interpretar los intereses nacionales por si mismas y a tomar decisiones autónomas en confines alejados del imperio.3 Pero para afrontar la Guerra Fría que se iniciaba con la previsión de ambientes operacionales cada vez más
67 complejos y en una escala mucho mayor, se carecía de una estructura burocrática que fuera capaz de coordinar las funciones diversas de las Fuerzas Armadas en un funcionamiento integrado que priorizara el interés colectivo de la Defensa por sobre los particulares.4 Faltaban instituciones que pudieran suplantar el talento con el que Churchill había conducido la 2da Guerra Mundial.
Las instituciones civil militares del Reino Unido al finalizar la Segunda Guerra Mundial estaban dominadas por fuerzas armadas poderosas que definían unilateralmente las estrategias de empleo de fuerzas. Cada Fuerza Armada tenía su Ministerio con representación en el Gabinete, y los JJEEMM constituían la fuente directa de asesoramiento del Primer Ministro. Existía una coordinación muy limitada entre el Almirantazgo (la Marina de Guerra), el Consejo de Guerra (el Ejército) y el Consejo del Aire (la Fuerza Aérea), lo que producía el desarrollo de planes estratégicos escasamente integrados y poco coherentes, además de un funcionamiento administrativo ineficiente. Los JJEEMM se disputaban entre sí la influencia sobre las autoridades civiles, tenían un rol preponderante en la formulación estratégica y lo natural era que hicieran prevalecer la perspectiva y el interés particular por sobre una visión de conjunto de las Fuerzas Armadas.
Las instituciones civil militares y las que permiten la integración y cooperación entre fuerzas (operaciones conjuntas)5 conformaban un sistema improvisado al comenzar la Segunda Guerra Mundial, aún con las lecciones aprendidas en varias guerras, incluida la 1ra Guerra Mundial. Ante la ausencia de una conducción centralizada efectiva, cada una de las Fuerzas Armadas evolucionaba siguiendo su propio criterio, preparándose para las misiones que les resultaban más convenientes para sus propios intereses burocráticos, generalmente desconectados de las necesidades cambiantes de la Defensa Nacional. La Marina estaba lista para una guerra con Japón, la Fuerza Aérea para la guerra con Alemania y el Ejército para continuar cumpliendo misiones imperiales en las colonias. El poder civil carecía de las instituciones y de la capacidad organizacional para ejercer una conducción centralizada que resolviera estos desequilibrios. En la práctica no existía una estrategia militar común para todo el sistema de Defensa Nacional, ni era posible optimizar el funcionamiento administrativo con una adecuada utilización de los recursos.
El Ministerio de Defensa creado en 1940 por Churchill, no tenía la estructura organizativa y la experiencia para disputar con las fuerzas armadas la asimetría de conocimientos especializados y la disponibilidad de información específica que era necesario
68 para entender en la conducción de la guerra y en la dirección administrativa. Los fracasos y las fallas ocurridos durante la guerra quedaron disimulados con la victoria final, y muchos de los problemas provocados por la falta de control civil y las deficiencias del sistema institucional de toma de decisiones se compensaron con las capacidades excepcionales de Winston Churchill. Al comenzar la Segunda Guerra Mundial, sin tiempo para reorganizar las instituciones de la Defensa, Churchill asumió ambos roles, el de Ministro de Defensa y el de Primer Ministro,6 conduciendo el Parlamento, el Gabinete, y la coordinación de las tres FFAA
a través de los Ministerios de cada Fuerza y del Comité de Jefes de Estado Mayor7 como
fuente principal de asesoramiento.8. Las decisiones estratégicas requerían del consenso de las Fuerzas Armadas, quienes eran finalmente los responsables individuales de preparar los planes estratégicos.9 Las instituciones no disponían de mecanismos para ejercer el control civil sobre el conocimiento militar monopolizado por los Jefes de Estado Mayor de las Fuerzas (JJEEMM), 10 que integraban el Comité de Jefes de Estado Mayor, presidido en forma rotativa por cada uno de ellos, con la función de representar la opinión conjunta de las tres Fuerzas Armadas, de asegurar su coordinación, de asesorar al Comité de Defensa Imperial11 sobre la política de Defensa en general y de revisar todas las resoluciones respecto al empleo de fuerzas en operaciones.
A partir de 1945, las reformas de las instituciones civil militares estuvieron orientadas a disminuir el poder militar, a través de reducir la influencia de los Ministerios que representaban a cada Fuerza12 y luego eliminarlos, al igual que las atribuciones de los Jefes de Estado Mayor, que por tener acceso directo al Primer Ministro y al Parlamento, tenían gran capacidad para moderar y limitar las políticas emanadas de las autoridades civiles cuando éstas no respondían a los intereses particulares de cada Fuerza, especialmente durante la paz cuando era más difícil unir intereses divergentes sobre funciones y recursos.
Primeros mecanismos para incrementar el control civil 1945- 1955
Reconocidas las deficiencias institucionales, se estableció un comité de tres miembros integrado por hombres del equipo de Churchil, dos generales Hastings Ismay e Ian Jacob y Lord Bridges para introducir cambios y recomendar una restructuración de las instituciones de Defensa, que tuvieran en cuenta las experiencias y lecciones aprendidas en la guerra.
La mayor innovación de este comité fue la creación de un Ministerio de Defensa, que estaría por encima de los tres Ministerios de las Fuerzas Armadas y que sería el único que
69 tendría una posición en el Gabinete Nacional,13 con el propósito de centralizar la conducción de la Defensa y constituirse en el principal responsable de los asuntos militares ante el Primer Ministro y el Parlamento. Para disminuir la influencia de las Fuerzas, se buscaba restringir el acceso individual de sus jefes (JJEEMM) a las máximas autoridades civiles. El nuevo Ministerio de Defensa se configuró con una pequeña estructura de aproximadamente 50 integrantes entre personal militar y civil; muy inferior al número que conformaban las estructuras de Estado Mayor de las FFAA; por lo que no estaba en capacidad de procesar toda la información militar que era necesaria para asesorar efectivamente a los decisores políticos. El Ministerio no tenía funciones ejecutivas, solamente podía coordinar y establecer prioridades entre las fuerzas. Su escaso poder derivaba de ser el único integrante del Gabinete de Defensa con acceso directo al Primer Ministro.
Las modificaciones realizadas no le daban al Ministerio de Defensa la autoridad ni la capacidad organizacional para formular directivas y políticas que aseguraran la integración de los planes estratégicos militares con la estrategia nacional. Se mantenían los Ministerios de cada Fuerza, aún cuando se los excluía como integrantes del Gabinete de Ministros para darle mayor jerarquía al Ministro de Defensa. Sin embargo, aunque las Fuerzas no estaban representados directamente en el Gabinete, si lo estaban en el Comité de Defensa Imperial (CDI), que funcionaba como un organismo coordinador en el nivel estratégico formando parte del Gabinete Ministerial con la función de coordinar a todas las áreas en asuntos relacionadas con la Defensa y preparar documentos de asesoramiento para el Gabinete. Desde este Comité, cada una de las Fuerzas podía acceder de modo indirecto al Primer Ministro para resistir políticas no deseadas formuladas por el Ministro de Defensa, lo que reducía su autoridad y le ponía límites para formular políticas que no contaran con la aprobación previa de las FFAA.14 Además, los Ministros de cada Fuerza mantenían independencia ejecutiva y financiera, y continuaban como responsables ante el Parlamento por sus Fuerzas.
El Parlamento había conducido una auditoría sobre el funcionamiento de las instituciones de la Defensa y había advertido que el Ministro de Defensa no disponía de un asesoramiento militar adecuado e independiente que le permitiera ejercer sus funciones. Cada Jefe de Estado Mayor representaba los intereses particulares de sus Fuerzas en competencia con las otras Fuerzas por roles y recursos. La lógica de funcionamiento del Comité de Jefes de Estado Mayor hacía que prevalecieran los intereses burocráticos de las Fuerzas por sobre los del conjunto de la Defensa Nacional; las responsabilidades individuales se ponían por
70 encima de las colectivas. El proceso de toma de decisiones del Comité requería de acuerdo unánime para lograr posiciones unificadas, lo que hacía prácticamente imposible que se lograra consenso; ello generaba lentitud para resolver asuntos de importancia y dificultad para tomar decisiones, especialmente las controversiales, porque cualquier posición divergente estaba en condiciones de imponer un veto sobre las decisiones. Consecuentemente, la decisión colectiva, el consenso posible, que se obtenía respondía a la lógica del mínimo común denominador en la que ningún actor interesado perdía.15 En estas condiciones, el
asesoramiento que proporcionaba lo militar a lo político era rígido, no presentaba opciones verdaderas, con riesgos, costos y beneficios analizados en forma integral. Las opciones se presentaban diluidas bajo un consenso superficial que proporcionaba a cada Fuerza una máxima flexibilidad para continuar persiguiendo sus propios intereses. Esta situación obligaba al Ministerio de Defensa a desconfiar de los militares y confrontar sus programas y políticas. El Comité de las FFAA del Senado había expresado “La consecuencia natural de este esquema de funcionamiento ha sido un incremento de los desacuerdos civil militares, aislamiento del Ministerio de Defensa, falta de información crítica para la toma de decisiones y principalmente pérdida de autoridad política del Ministro de Defensa. El resultado final del intercambio de favores entre las fuerzas es un debilitamiento del control civil”.16
En los niveles más altos de las instituciones de la Defensa aún prevalecían las ideas dominantes de la Segunda Guerra Mundial que cuestionaban la necesidad de centralizar y de separar planeamiento de ejecución. En el Libro Blanco de 1946 denominado Organización Central para la Defensa se atribuía el fracaso del Ejército Alemán en la Segunda Guerra Mundial a la separación entre planeamiento y ejecución, aún con la eficacia operativa de sus unidades militares. Lo primero responsabilidad del Estado Mayor Conjunto y lo segundo responsabilidad de las Fuerzas en operaciones. Se aducía que la separación produciría planes alejados de la realidad debido a la falta de contacto con la situación de los teatros de operaciones. Se discutía acerca del grado óptimo de centralización necesario para mantener la coherencia entre formulación y ejecución de la estrategia militar.17
La creciente amenaza soviética exigía mayor eficacia militar con menores recursos. El gasto de defensa que imponía al Reino Unido era cada vez más difícil de afrontar para una potencia declinante.18 Los EUAy la Unión Soviética desarrollaban una carrera armamentística con redundancia de sistemas de armas en todas las Fuerzas, proyectiles nucleares lanzados desde submarinos, portaviones, bombarderos estratégicos o piezas de artillería terrestre. Gran
71 Bretaña no podía competir con esos presupuestos sin una política de Defensa que centralizara el planeamiento para optimizar el empleo de las capacidades militares disponibles e hiciera más eficiente la administración de los recursos, estableciendo prioridades que no estuvieran condicionadas por soluciones de compromiso entre las Fuerzas.
La creación de un Ministerio de Defensa y la consecuente reducción de los roles y responsabilidades de los Ministerios y JJEEMM de cada una de las Fuerzas marcó el comienzo de la tendencia a centralizar funciones y reducir el poder de las Fuerzas Armadas; aunque éstas mantenían el poder suficiente para ejercer una influencia decisiva en la elaboración de políticas y estrategias. La Comisión de los Generales Ismay, Jacobs y Lord Bridges había tenido escaso impacto sobre las atribuciones y la lógica de funcionamiento del Comité de Jefes de Estado Mayor.19 Los JJEEMM mantenían corporativamente sus responsabilidades de asesoramiento colectivo a las autoridades civiles y de preparación de planes estratégicos que debían presentar previamente al Ministro de Defensa, sin que fuera necesaria su aprobación para que los planes se pusieran en vigencia. La integración de la estrategia militar con la estrategia nacional dependía más de las interpretaciones de las Fuerzas Armadas sobre las necesidades de Defensa que de las directivas de las autoridades civiles.
Los mecanismos de control civil disponibles luego de las reformas post 2da Guerra Mundial eran los siguientes:
MECANISMOS DE ASESORAMIENTO MECANISMOS DE
TRANSMISION DE ORDENES E INTENCIONES MECANISMOS DE SUPERVISION Y MONITOREO
Comité de Jefes de Estado Mayor:era el único interlocutor del Ministro de Defensa que recibía un único asesoramiento colectivo producto del acuerdo unánime entre los Jefes de Estado Mayor de las Fuerzas.
Rivalidad Interfuerzas: como resultado de la competencia por recursos o funciones entre las
fuerzas emergían visiones y estrategias
alternativas.
Mecanismos de coordinación: interacción limitada entre las Fuerzas al nivel JJEEMM y escasa con las autoridades civiles.
Mecanismos de asesoramiento externo: sólo autores independientes en el plano de la teoría pero sin influencia en la formulación de estrategias
La cadena de comando era sólo a través de los Jefes de Estado Mayor de las Fuerzas (JJEEMM) quienes tenían la responsabilidad de impartir las órdenes operacionales.
Los JJEEMM disponían de acceso al Primer Ministro y al Parlamento a través del Comité de Defensa Imperial con lo que podían oponerse a órdenes no deseadas.
Comité de Defensa
Imperial (CDI) con
capacidad para supervisar
la formulación de
estrategias del más alto nivel pero sin estructura burocrática para supervisar su implementación.
Normas de enfrentamiento eran determinadas por las FFAA sin restricciones políticas.
72
Creación del puesto de Jefe de Estado Mayor de la Defensa (JEM Def)
La creación del Ministerio de Defensa propuesto por la comisión Ismay Jacob y Bridges no había alcanzado un grado de centralización que permitiera el desarrollo de una estrategia militar más integrada. El Ministerio de Defensa seguía en desventaja en relación al monopolio de información de la experticia militar que concentraba el Comité de Jefes de Estado Mayor.
Para resolverla se pensó en limitar la autonomía de cada Fuerza colocándoles un nivel jerárquico por encima, una autoridad militar que permitiera un asesoramiento militar independiente, una alternativa a las posiciones de las Fuerzas. La propuesta más audaz en este sentido vendría de un militar; el Almirante Mountbatten, entonces Jefe de Estado Mayor de la Marina, quien propuso que el puesto de Presidente (Chairman) del Comité de JJEEMM (COSC) fuese independiente y no rotativo entre las Fuerzas. El Primer Ministro Anthony Eden aceptó la propuesta en 1955 y creó la posición de Presidente (Chairman) del Comité de Jefes de Estado Mayor (COSC), pese a la oposición de los otros JJEEMM que veían amenazada su autonomía.20 Al cargo le fue agregado el nombre de Jefe de Estado Mayor del
Ministro de Defensa, con lo cual se trataba de resaltar su rol de “primus inter pares” entre los Jefes de Estado Mayor (JJEEMM) y de darle prioridad al rol de asesor militar neutral con visión de conjunto no comprometida con los intereses parciales de las Fuerzas.
La novedad consistía en que el puesto estaba separado y era independiente de los Jefes de Estado Mayor de las Fuerzas que hasta ese momento habían cubierto el rol en forma rotativa; naturalmente sin poder desvincularse de los intereses de sus respectivas Fuerzas.
El Jefe del Ejército Sir Gerald Templar21amenazó con renunciar si se implementaba la propuesta. La resistencia militar se centraba en la pérdida de independencia del Presidente (Chairman) para representar la opinión militar que pudiera subordinarla al compromiso con el gobierno de turno, por lo que se aplicaron las siguientes restricciones a las reformas propuestas originalmente:
1) El Presidente (Chairman) sería designado entre los Jefes de las Fuerzas.
2) El Presidente (Chairman) debía presentar la visión colectiva de los JJEEMM al Ministro de Defensa y al Comité de Defensa.
3) No se le otorgó funciones ejecutivas y se le asignó sólo un pequeño “staff” como estado mayor propio.
Con estas restricciones la nueva posición de la máxima autoridad militar como Jefe de Estado Mayor del Ministro de Defensa sólo produjo cambios mínimos. En los hechos
73 continuó desempeñándose como vocero / representante de los Jefes de las Fuerzas (JJEEMM) por carecer de la estructura necesaria para desarrollar una conducción propia. No tenía la capacidad de brindar un asesoramiento militar neutral y exhaustivo, sólo podía aportar acuerdos interfuerzas superficiales ligados a intereses particulares de las Fuerzas. No obstante, era el primer paso para ponerlo por encima de las tres Fuerzas en un tiempo en el que la creciente complejidad de la guerra y los costos del equipamiento militar imponían una mayor centralización.
Adicionalmente, el Primer Ministro le otorgó mayor autoridad al Ministerio de Defensa, le dio responsabilidad sobre el Ministerio de Compras y sobre la estructura de las Fuerzas22 de acuerdo a las políticas determinadas por el Comité de Defensa,23 lo que también contribuía a reducir la autoridad de los JJEEMM. El Comité de Defensa del Gabinete (anterior Comité de Defensa Imperial) pasó a denominarse Comité de Política Exterior y de Defensa, que como su nombre lo indica tenía el propósito que abarcara asuntos estratégicos más amplios que los específicos de la Defensa.
El Gobierno del Primer Ministro Harold Macmillan24dio un paso más para que la política y la estrategia de Defensa se formulara en el nivel más alto de la administración; para ello era necesario fortalecer la autoridad del Ministro de Defensa y centralizar funciones en su nivel que estaban delegadas en las Fuerzas. Se pensó que estableciendo una autoridad militar máxima que limitara el acceso de los JJEEMM al Ministro y al Primer Ministro reduciría el poder de los militares quitándoles autonomía.
Para fortalecer la autoridad del Ministro de Defensa el Libro Blanco “La Organización