El injusto es un delito de acción dolosa y el supuesto que contempla el artículo 411 del Código Penal se expresa en la falsa declaración que hace el agente en relación a hechos o circunstancias que le corresponde probar, violando la presunción de veracidad establecida por ley, en un procedimiento administrativo.
La norma penal en comentarío tiene la característica de ser una tlgura penal de reenvío sui generis porque nos remite a otra norma extrapenal(72)
que prescribe la presunción de veracidad expresamente para determinar si se configura el tipo o no. No basta que el agente haga una falsa declaración en relación a hechos o circunstancias que le corresponde probar, es necesario que viole la presunción de veracidad establecida expresamente por una ley extrapenal; de manera que si el agente no viola dicha presunción, entonces dicha conducta es atípica, lo que permite establecer que si la ley no señala expresamente la presunción de veracidad en un procedimiento administrativo cualquiera, aun cuando el agente hace una falsa declaración en relación o circunstancias que le corresponde probar, no incurre en este ilícito penal; de allí la importancia de determinar la presunción de veracidad porque no toda falsa declaración viola dicho principio. La norma penal no contempla una presunción tácita sino expresa, ello se desprende de la
expresión "violando la presunción de veracidad establecida por ley" utilizada por el legislador en la configuración del tipo descrito en el artículo 411 del Código Penal. Ahora bien, no en todo proceso administrativo rige la presunción de veracidad, como erróneamente parece entender la Sala Penal de la Corte Superior, al sostener que: "Al haber el acusado presentado un documento fraudulento ante la Dirección Regional de Transporte sorprendiendo a los funcionarios de dicha institución, en procedimiento de transferencia de vehículo, se halla acreditado el delito" (Sala Penal R.N. N° 5433-96CUSCO) o en el caso del Expediente N° 6461-97-Sala Penal, al establecer:
"Al no haberse acreditado fehacientemente la falsedad de la declaración, virtud llevada a cabo por el órgano de control interno de la USE, no se ha probado la responsabilidad penal del acusado".
En ninguno de los casos mencionados rige la presunción de veracidad, en el primero porque no existe ley expresa establecida para este procedimiento, dícese lo propio para el procedimiento administrativo disciplinario, porque en esta última, es la misma ley la que prescribe las garantías del debido proceso. Proceso que, de acuerdo con el artículo 32 del Decreto Legislativo N° 276 (Ley de Bases de la Carrera Administrativa y Remuneración del Sector Público) prescribe que en las entidades de la administración pública se establecerán comisiones permanentes de procesos administrativos disciplinarios para la conducción de los respectivos procesos por falta de carácter administrativo (ver artículo 163 del Decreto Supremo N° 005-90 PCM del 19-01-90) que reglamentó a la Ley de Bases de la Carrera Administrativa; en dicho procedimiento no se invierte la carga de la prueba y el derecho de la defensa es irrestricto, entre otras garantías; pero lo que es más importante, no existe norma expresa alguna que establezca la presunción de veracidad, como solía suceder en los procedimientos administrativos establecidos en el artículo 3 de la Ley N° 25035 (Ley de Simplificación Administrativa) en virtud de la cual taxativamente se señalaba a
qué tipo de documentos y procedimiento se referían; hacer extensiva esta situación a los procesos administrativos disciplinarios, es atentar contra el debido proceso y las garantías que tiene todo procesado, incluso al derecho
de mentir, negar o callar sin que ello signifique responsabilidad, porque son circunstanciales al derecho de defensa.
Por ejemplo, si el procesado, de acuerdo con el artículo 169 del D.S.
N° 005-90-PCM, al hacer el descargo por escrito hace una falsa declaración, no incurre en el tipo en comentario; si presenta pruebas fraguadas o falsas (documentos falsos, etc.), incurre en otro delito y no configura el tipo en comentario.
La norma penal no distingue expresamente a qué tipo de procedimientos administrativo se refiere, pero debe referirse a aquellos en que se establezcan que corresponde al administrador o servidor público probar hechos o circunstancias que aleguen sin violar la presunción de veracidad. Por ejemplo, en un procedimiento administrativo de pensión de viudez donde la propia administración pública exigía una serie de requisitos que corresponden al beneficiario probar que existen y que de acuerdo con el artículo 3 de la Ley N° 25035 (Ley de Simplificación Administrativa, norma derogada por la Ley N° 27444) en aplicación del principio de la presunción de veracidad, la administración no debe exigir el certificado de viudez sustituyéndola por simples declaraciones juradas hechas por el interesado o un apoderado con poder suficiente; en este caso, si el interesado, a quien corresponde probar que cuenta con los instrumentos que acreditan un hecho (muerte de su esposo) o una circunstancia (accidente de trabajo, tránsito u otro), hace una falsa declaración en el instrumento que sustituye el certificado de viudez, incurre en el delito de falsa declaración en procedimiento administrativo descrito en el artículo 411 del Código Penal. DecÍase lo propio en los casos de procedimientos en que se aplicaba la Ley de Simplificación Administrativa.
De manera que la otra expresión utilizada por el legislador nacional en la configuración del tipo: "El que, en un procedimiento administrativo, hace una falsa declaración en relación a hechos y circunstancias que le corresponde probar ... ", está referida a aquellos en que se aplicaba la Ley de Simplificación Administrativa; de manera expresa, en los términos de la Ley N° 27444 (nueva Ley de Procedimiento Administrativo General) en cuanto contempla la presunción de veracidad, y cuyas declaraciones están relacionadas a hechos y circunstancias que le corresponde al administrado probar.
En suma, la forma tan compleja en que ha sido redactado seguramente generará comentarios disímiles y discutibles. Sin embargo, se hubiera redactado la claridad de la norma si los integrantes de las comisiones de reforma del nuevo Código Penal hubieran publicitado las actas de discusión y la exposición de motivos que prevalecerán para configurar esta figura penal, no quedando como algo privativo de sus integrantes.