La delimitación del ámbito subjetivo del denominado en contabilidad nacional “sector de las Administraciones Públicas” (S.13) supone, precisamente, uno de los aspectos más controvertidos y conflictivos de la aplicación de la normativa vigente en materia de estabilidad presupuestaria. El hecho de que una unidad se incluya en este sector implica no solamente que sus resultados, calculados en términos de contabilidad nacional, se adicionan al resultado de la Administración Pública a la que sea asignada, sino que también su endeudamiento sumará con el de la misma Administración.
El Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales de 1995 (SEC-95) define al sector institucional de las Administraciones Públicas (S.13) como aquel que incluye a todas las unidades institucionales que son productores no de mercado cuya producción se destina al consumo individual o colectivo, que se financian principalmente mediante pagos obligatorios efectuados por unidades pertenecientes a otros sectores y/o que efectúan operaciones de redistribución de la renta y de la riqueza nacionales.
Este sector institucional se desglosa en cuatro subsectores, subdividiéndose, a su vez, en agentes económicos como agregación primaria de unidades análogas, de la siguiente forma:
(S 1311) Administración Central
- Estado
- Organismos de la Administración Central
(S 1312) Comunidades Autónomas (S 1313) Corporaciones Locales
(S 1314) Administraciones de Seguridad Social
- Sistema de Seguridad Social
- Otras Administraciones de Seguridad Social
Centrando este análisis, el subsector de las Comunidades Autónomas comprende: - Las Administraciones Generales de las diferentes CC.AA.
- Los Organismos Autónomos y demás entes públicos que conforme a las normas metodológicas del SEC’95 sean considerados como productores no de mercado.
- Las Universidades públicas dependientes de las CC.AA.
- Las sociedades mercantiles públicas y los consorcios que sean dependientes de la CA y que sean considerados como productores no de mercado, conforme a las normas metodológicas del SEC’95.
- Las instituciones sin fines de lucro (fundaciones) que se consideren dependientes de la CA y que estén financiadas principalmente por la misma.
Finalmente, la IGAE en su “Manual de cálculo del déficit en Contabilidad Nacional adaptado a las CC.AA.” añade de forma específica:
Los servicios de salud territoriales, integrados por los entes que gestionan la asistencia sanitaria en las CC.AA. Estos entes pueden adoptar diferentes formas jurídicas: organismos, entes, sociedades o fundaciones.
Los servicios sociales territoriales, que están constituidos por un conjunto de entes de diversa naturaleza jurídica que gestionan actuaciones de acción social en el ámbito de las CC.AA. Dos cuestiones prácticas que se derivan de esta definición precisan de la fijación de unos criterios claros y objetivos: cómo determinar si una unidad debe adscribirse o no al sector de las Administraciones Públicas y, en el caso de que sea adscrita y esté participada por varias AAPP, el subsector al que finalmente se asigne.
Respecto a la primera cuestión, la clasificación de una unidad en Contabilidad Nacional se hace conforme a las normas metodológicas recogidas en el Sec’95, que, en todo caso, prescinden de la naturaleza jurídica de esa unidad, centrando la valoración en aspectos relativos a la actividad económica desarrollada por la misma.
Así, de acuerdo con los criterios establecidos en el Sec’95 para determinar si una unidad debe o no clasificarse en el sector de las AA.PP. deben verificarse tres pasos:
1. Debe ser una unidad institucional, entendida como aquella que goza de autonomía de decisión en su función principal y dispone de una contabilidad completa. A este respecto se puede entender que aquellas unidades dotadas de un estatuto que les confiere personalidad jurídica pueden considerarse unidades institucionales.
2. Debe ser una unidad institucional pública, esto es, debe estar controlada por el sector de las AAPP, entendido este control como la capacidad para determinar la política general de la unidad institucional. En principio, todos aquellos entes y entidades
dotados con personalidad jurídica diferenciada que adopten forma de derecho público serán unidades institucionales públicas. Respecto a las sociedades, con carácter general, será condición suficiente para que sea una unidad institucional pública que su capital pertenezca en más del 50% por el sector de las AAPP. Las instituciones sin fines de lucro (fundaciones) se considerarán unidades institucionales públicas si su Patronato está controlado por unidades del sector de las AAPP.
3. Debe ser una unidad institucional pública no de mercado. Con carácter general, las unidades institucionales públicas que tengan por finalidad principal redistribuir la renta y la riqueza o bien que ofrezcan bienes y servicios a título gratuito o semigratuito (productores no de mercado) deberán clasificarse dentro del sector de las AAPP. Por el contrario, las que orienten su actividad principal al mercado y comercialicen sus productos y servicios a cambio de precios económicamente significativos serán clasificadas fuera del sector de las AAPP (bien en el sector de las Sociedades no financieras (S.11) o en el de las I.S.F.L. (S.15) y, por lo tanto, sin efecto a la hora de la determinación del déficit de las AAPP. Precisamente, las I.S.F.L. (fundaciones) constituyen un caso aún más especial, porque para ser consideradas dentro del sector de las AAPP deben no sólo estar controladas sino también financiadas mayoritariamente por AAPP.
En este apartado resulta conveniente referirse a la denominada “norma del 50%”, como criterio práctico para distinguir entre los productores de mercado y los de no mercado, por la que se entenderá que la unidad aplica precios económicamente significativos cuando las ventas cubran al menos el 50% de los costes de producción.
Respecto a la segunda cuestión planteada anteriormente, relativa a las unidades que sean adscritas al sector de la AAPP y estén participadas por varias AAPP, debe partirse del hecho de que en contabilidad nacional una unidad institucional no puede dividirse o fraccionarse. En estos casos se atenderá a determinados criterios:
- adscripción a la Administración Pública que posea la mayor participación efectiva,
- en caso de participaciones paritarias, se adscribirá a la que aporte la mayor financiación de la actividad, y
- cuando sean iguales los porcentajes de participación y de financiación, se atenderá al ámbito geográfico en el que desarrolla su actividad la unidad en cuestión.
En la práctica, la clasificación de las unidades públicas en los diferentes sectores institucionales en términos del Sec’95 es realizado por el grupo de trabajo permanente constituido por el INE-IGAE-BE, como instituciones responsables de la elaboración de la contabilidad nacional en nuestro país, para dar cumplimiento al Acuerdo del CPFF de 10 de abril de 2003 relativo a la formación y mantenimiento del inventario de entes integrantes de las CCAA.
Según lo expuesto y centrándonos en la Cuenta General del ejercicio 2005, se enumeran a continuación las unidades que han sido consideradas como integrantes del subsector de la CA a efectos del cálculo de la capacidad o necesidad de financiación del ejercicio 2005, a parte, claro está, de la Administración del Principado de Asturias y de la Universidad de Oviedo, y agrupadas por su naturaleza jurídica simplemente a efectos de una mejor identificación y seguimiento:
- Organismos Autónomos: se incluyen todos los contemplados en el apartado III.2 de este Informe, excepto la Junta de Saneamiento, puesto que sus ingresos proceden mayoritariamente del canon de saneamiento, concepto que en contabilidad nacional tiene la consideración de ingreso de mercado.
- Entes y Entidades Públicos: se integran en el perímetro de consolidación del Principado de Asturias todos los incluidos en los apartados III.3 y III.4 del presente Informe.
- Empresas Públicas: consolidan con el Principado en términos del Sec’95 las siguientes: Ciudad Industrial del Valle del Nalón, S.A.U. (apartado III.5.1), Gestión de Infraestructuras Sanitarias del Principado de Asturias, S.A.U. (apartado III.5.4), Sociedad para el Desarrollo de las Comarcas Mineras, S.A. (apartado III.5.12), Sociedad Regional de Promoción del Principado de Asturias, S.A. (apartado III.5.16), Sociedad Regional de Turismo, S.A. (apartado III.5.19), y las sociedades consideradas grupo con el Ente de Comunicación del Principado de Asturias: Productora de Programas del Principado de Asturias, S.A.U. (apartado III.5.8), Radio del Principado de Asturias, S.A.U. (apartado III.5.9) y Televisión del Principado de Asturias, S.A.U. (apartado III.5.20).
- Fundaciones Públicas: la Fundación del Hospital del Oriente de Asturias “Francisco Grande Covián” (apartado III.6.9) se integra en el ámbito de consolidación del ejercicio 2005 del Principado de Asturias
No obstante, el hecho de que una unidad pública no figure clasificada dentro del subsector de la Administración del Principado de Asturias no implica necesariamente que se encuentre incluida en otro sector, principalmente, el no financiero. Puede ocurrir que la unidad esté pendiente de clasificación por parte del mencionado grupo de trabajo, por ejemplo, porque se trate de una unidad de reciente creación, o puede estar clasificado dentro del sector de las AAPP pero imputada a otro subsector (Administración Central, Corporaciones Locales)
Igualmente, la adscripción en modo alguno es de carácter permanente e inamovible, esto es, cualquier unidad puede ser reclasificada de un sector a otro, por ejemplo, si se altera el objeto de su actividad principal, o si varía de forma significativa la financiación pública teniendo incidencia en el cálculo de la regla del 50%, o si su actividad pasa a ser deficitaria.