Hierarchy Theorems

Las Entidades de Fiscalización Superior (EFS) son engranajes cruciales del sistema de controles horizontales orientados a fiscalizar la legalidad de los comportamientos de funcionarios y agencias públicas. Su responsabilidad es la de fiscalizar y eventualmente sancionar a funcionarios públicos y burocracias estatales que no se ajustan a los       

145 _{O’Donnell, Guillermo, Delegative Democracy, Journal of Democracy, 1994, p. 55-69; citado por Isunza}

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procedimientos legales y reglas administrativas estipuladas. En su análisis sobre los mecanismos de accountability horizontal, Guillermo O´Donnell distingue entre instituciones de balance y asignadas. Las primeras se refieren al principio de división de

poderes y de pesos y contrapesos. Las segundas, en cambio, se relacionan con una función más específica de fiscalización de agencias estatales y de provisión de información sobre otras agencias y actores estatales. La función de las EFS es el prevenir, desalentar, detectar, y/o sancionar acciones reñidas con la legalidad o el debido proceso por parte de funcionarios públicos; Las agencias asignadas representan un necesario complemento al principio de división de poderes y al mecanismo de pesos y contrapesos, muchas de ellas fueron creadas a fin de subsanar lo que se consideraba como deficiencias o baches que las instituciones de balance no lograban cubrir adecuadamente.

Existe una importante diferencia en cuanto a la lógica institucional que caracteriza respectivamente a las agencias de balance de las asignadas. El accionar de las agencias de balance es de carácter intermitente y reactivo: por lo general intervienen sólo uno vez que la trasgresión ya ha sucedido. Las agencias asignadas, en cambio, se distinguen de las de

balance en dos aspectos: a) están funcionalmente especializadas en la rendición de cuentas

y por lo tanto la ejercen de forma continúa. Las actividades de fiscalización de las EFS pueden estar acompañadas de poder de sanción formal o no. En este último caso, la agencia de control puede fiscalizar y en caso de determinar si ha habido algún tipo de acción impropia por parte de funcionarios públicos, remitir el caso a la autoridad correspondiente para que imponga sanciones. Es decir, el accionar de la EFS obliga a la activación de otros agentes estatales con capacidad de sanción. Es así que según la Ley del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, en caso de incumplimiento por parte de las instituciones y entidades del sector público, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, remitirá la queja a la Contraloría General del Estado, para que inicie el proceso de investigación sobre la gestión de las autoridades obligadas, sin perjuicio de las sanciones previstas en la Ley Orgánica de Transparencia y Acceso a la Información Pública por la negación de la información.146

b) Su accionar se basa en criterios profesionales y técnicos. La profesionalización y

las capacidades técnicas de sus miembros juegan, por tanto, un papel determinante en establecer la credibilidad de las mismas y en asegurar su buen funcionamiento. Asimismo,       

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su carácter apolítico permite restarle dramatismo a sus decisiones, y por ende evitar la generación de costosos conflictos políticos. Es por esto que el imperativo de profesionalización y de actualización técnica está siempre presente en este tipo de instituciones. En cierta manera, la legitimidad y eficiencia de las mismas se garantiza a través del establecimiento de concursos idóneos y de una carrera meritocrática de manera de asegurar su autonomía e independencia con respecto a los poderes políticos de turno. El fortalecimiento de la autonomía y el profesionalismo es un objetivo central de toda EFS. En este aspecto es fundamental establecer:

I. Independencia política y funcional: estos órganos especializados deben estar

libres de interferencias políticas. Deben tener plena autonomía funcional y operativa. La existencia de procedimientos transparentes y claros para el nombramiento y la remoción de sus autoridades, así como una adecuada gestión de recursos humanos, son fundamentales para lograrlo. El hecho de que sean órganos autónomos no significa, sin embargo, que no deban rendir cuentas por sus actuaciones; deben presentar informes de sus actuaciones y permitir el acceso público a la información que producen. Además, resulta de gran importancia la coordinación de sus actuaciones con las de otros órganos y con la sociedad civil.

II. Profesionalismo y estabilidad del personal: los funcionarios de estos

órganos deben ser seleccionados a través de procesos competitivos y abiertos, basados en el mérito y en criterios de adecuación técnica, que reflejen el mandato y las funciones del organismo. El personal debe ser suficiente y especializado. Se requiere, además, la formación contínua del personal, así como promover el intercambio de buenas prácticas.

III. El presupuesto y los recursos materiales con que cuente el órgano deben adecuarse a sus responsabilidades y competencias: disponer de un presupuesto suficiente es una condición necesaria para ejercer un control efectivo. Además, la administración de estos recursos debe prever los seguros necesarios que prevengan asfixias financieras con intencionalidades políticas. Además de disponer de la cantidad suficiente de recursos, es importante garantizar y preservar la autonomía financiera o capacidad para manejar su propio presupuesto por parte de los órganos de control.

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IV. Competencias y poderes: las competencias y funciones asignadas por ley a

estos órganos de control deben ser lo suficientemente robustas para poder cumplir con eficacia su mandato o misión principal. Estos poderes y funciones deben someterse a los controles necesarios a fin de evitar actuaciones que vayan más allá del mandato del organismo o supongan una intromisión o violación de derechos. Un aspecto importante es si estos organismos tienen poderes y son competentes para dar seguimiento al cumplimiento de sus recomendaciones por parte de las agencias o funcionarios afectados cuando estas recomendaciones no son obligatorias.

V. Sus actividades y funciones están insertas en una red más amplia de

mecanismos horizontales y por lo tanto, dependen no solamente de sí mismas sino también del funcionamiento coordinado y convergente de toda una red de instituciones.

La rendición de cuentas no puede seranalizada en términos de agencias aisladas sino que depende de una cadena compleja de instituciones que debería operar de manera convergente ycoordinada. En el caso ecuatoriano la Función de Transparencia y Control Social, está conformada por lo que podríamos llamar una red de entidades de fiscalización superior, así tenemos a la Contraloría General del Estado, la Defensoría del Pueblo y las Superintendencias147, todas estas designadas por el Organismo de más reciente creación, el Consejo de Participación Ciudadana y Control Social.