High performance working as an indicator of the value of skills

La región es considerada una zona de paz negativa, en donde se vive en una paradoja: de una lado la ausencia de guerras convencionales y de otro el alto grado de violencia social (Medeiros Filho, 2010). Al autor llama la atención a la reducida cantidad de conflictos armados a partir del inicio del siglo XX. Por ejemplo, en Suramérica el último grande

conflicto armado fue la Guerra del Chaco (1932-1935). Desde entonces la región se ha configurado como un ambiente de paz negativa, con excepción de algunos conflictos de proporción más pequeña.

La explicación para ese fenómeno regional es compleja y no existen consensos, sin embargo parece que existe un punto en común entre las diversas explicaciones, que sería más una combinación de factores políticos, históricos y geográficos que una estrategia regional deliberada. A partir de esa lógica, Medeiros Filho (2010) destaca cinco posibles causas para explicar dicha anomalía a lo largo del último siglo:

a localização periférica da região em relação aos grandes conflitos mundiais; b) as limitações militares de caráter ofensivo; c) a presença hegemônica dos Estados Unidos; d) a prioridade dada aos problemas domésticos (inimigo interno); e e) o papel das normas no que seria uma espécie de “sociedade internacional” latino-americana. (p. 70)

Dos puntos son claves para el entendimiento de los factores históricos que afectan el combate al crimen organizado en Suramérica, siendo ellos la presencia de los Estados Unidos y el rol de las reglas y entendimientos compartidos en la región, los cuales serán abordados a continuación. Además, la prioridad a los factores domésticos nos permite comprender porque se desarrolló la cooperación entre Brasil y Colombia para el combate al COT a pesar de las distinciones ideológicas entre los dos gobiernos, lo cual será trabajado en los próximos capítulos.

El protagonismo estadunidense para consolidar el pensamiento de la seguridad regional y moldear la percepción de las amenazas puede ser percibido a través de la creación del sistema interamericano, el cual tenía como objetivo consolidar la región como su área de influencia durante la Guerra Fría. Es posible destacar como parte de esa estrategia la

Organización de los Estados Americanos (OEA), el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR) y la Junta Interamericana de Defensa (JID), los cuales tenían como objetivo alejar el comunismo de Latinoamérica. De ese modo, desde su creación en la mitad del siglo XX hasta el final del orden bipolar la agenda de seguridad hemisférica de la región estuvo fuertemente vinculada a los intereses norteamericanos a través de la institucionalización de esos organismos multilaterales (Ayerbe, 2002; Cepik, 2005). Así, las intervenciones en Nicaragua, Guatemala y Cuba, la promoción de la Alianza para el Progreso y el apoyo a regímenes militares en países como Brasil y Chile son algunos ejemplos de la actuación de los EUUU en Latinoamérica y el rol de la región en la agenda de ese país durante la disputa con la URSS (Smith, 2007).

Después de la fuerte militarización de los Estados durante el contexto de las dictaduras latinoamericanas entre 1960 y finales de la década de 1980, a partir de 1990 prevalecieron tres tendencias: “un gasto militar relativamente bajo, poca o ninguna participación en el mercado internacional de armamento y preponderancia del control civil gubernamental sobre las políticas de defensa” (Bromley y Guevara, 2009 citado en Vera Piñeros, 2014, p. 46).

Con el término de la bipolaridad fracasó el intento estadunidense de controlar los temas de seguridad en la región, estrategia denominada de panamericanismo (Medeiros Filho, 2010, p. 78). A partir del surgimiento de las “nuevas amenazas” y la extinción del enemigo

exterior los Estados pasaron a cuestionar los acuerdos e instituciones regionales colectivas vigentes, acción que es posible caracterizar como una estrategia de buffering frente a la superpotencia. Sin embargo, Rojas Aravena (1999, p. 26) destaca la dificultad en concertar

posiciones homogéneas respeto a los temas de seguridad en la región, debido principalmente a las diferencias en: gobernabilidad; capacidad de los Estados en responder al proceso de globalización; conflictos internos; percepción de amenazas; disputas externas y amenazas no tradicionales. Dichas divergencias pueden ocurrir debido a los grados de relación a las prioridades de la guerra al terror de los EEUU, o debido a los diferentes entendimientos respeto al concepto de seguridad multidimensional promovido en la región en la Conferencia Especial de Seguridad de la OEA en 2003 (Cepik, 2005, p. 6).

El inicio de ese proceso de erosión de la influencia estadunidense se dio en 1991 con el Compromiso de Santiago con la Democracia21, en el cual la Asamblea General de la OEA decidió iniciar un proceso de reflexión conjunto a través de la Comisión de Seguridad Hemisférica (CSH) acerca de una perspectiva actualizada e integrada para la seguridad en la región teniendo en cuenta los nuevos parámetros regionales y mundiales del período. De acuerdo con Bromley y Guevara (2009 citado en Vera Piñeros, 2014):

A partir de ese momento se presentan tres tipos de conducta para encarar esos desafíos al Estado: entregar la mayor parte de la agenda de seguridad a las FF.AA., buscar formas de cooperación bilateral en Defensa y Seguridad y de innovación (MFCS), y desplegar estrategias unilaterales con repercusiones transfronterizas. (p. 47-48)

En ese escenario potencialmente cooperativo, los arcos de estabilidad e inestabilidad acabaron por fragmentar Suramérica a partir del siglo XXI debido a dos diferentes discursos y acciones de securitización regional. Por un lado, los momentos de intervención más directa de los EEUU en el CRS suramericano ocurrieron en las zonas de inestabilidad de la región a través del Plan Colombia y de la Iniciativa Regional Andina, así como a

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través de la formación del Grupo 3+1 (Argentina, Paraguay, Brasil y Estados Unidos) para el combate al terrorismo en la Tríplice Frontera (Ayerbe, 2009).

Eso quiere decir que a la misma vez en que los Estados Unidos cambia el carácter prioritario en la región por estar enfocado en la lucha anti-terror en otras partes del globo, ese proceso de redefinición del rol de Suramérica amplia la agenda de seguridad estadunidense en el hemisferio para incluir cuestiones como: protección de las zonas de frontera, terrorismo, narcotráfico, desastres naturales y ambientales, apoyo a la democracia, entre otros (Herz, 2002, p. 87). Como es posible percibir, la mayoría de las cuestiones están conectadas a temas vinculados al COT, y el caso colombiano gana relevancia a partir

del gobierno de George W. Bush por considerar el país como “estado fallido” y centro productor de drogas (Tokatlian, 2008).

Es importante destacar que el cambio de la estrategia del penetration norteamericano en Suramérica a partir del caso colombiano tiene inicio a finales de la década de 1990 a partir de la definición del narcotráfico como amenaza a su seguridad nacional, rompiendo las barreras entre su seguridad doméstica y la seguridad en diferentes partes del mundo (Tokatlian, 2008).

A partir de ello, Silva Guevara (2012) expone cuatro consecuencias para la región: 1) una nueva fase de intervención hemisférica, cambiando el enfoque de lucha contra el comunismo para la lucha contra el COT, con especial atención para el narcotráfico; 2) dispersión de las consecuencias de la producción y tráfico de drogas en toda América Latina, como el incremento de la violencia y del COT en Centroamérica; 3) la

reconfiguración del rol de los militares y de las agencias de inteligencia, los cuales pasan a enfrentar problemas policiales y civiles; 4) el cambio en las relaciones suramericanas frente a nuevas preocupaciones en seguridad debido a la presencia militar de los EEUU. Silva Guevara (2012, p. 125) también destaca la insatisfacción de Brasil frente a eso, puesto que ve la presencia estadunidense como una amenaza en Suramérica.

En eso momento Brasilia voltea sus atenciones hacia Suramérica, puesto que Centroamérica y el Caribe sería una zona de difícil inserción en ese momento debido a la fuerte e histórica presencia estadunidense en esos espacios. De acuerdo con Gudynas (2006, p.4 citado en Vera Piñeros, 2014):

todo esto se concretó en que sólo unas semanas después de la visita de Bill Clinton a Colombia para promover el Plan Colombia, Cardoso convocó la primera reunión de presidentes suramericanos, en la que se propuso la creación del Área de Libre Comercio de Suramérica (ALCSA), embrión de lo que en el futuro sería UNASUR, y la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). (p. 59)

Con esa acción, Brasil como potencial regional emergente (Flemes, 2012) trata de impugnar la presencia norteamericana en la sub-región a través de la estrategia de buffering.

Ahora bien, es importante destacar que con el cambio en la estrategia de penetration de los Estados Unidos de la Guerra Fría hasta el Plan Colombia la superpotencia global ha disminuido su influencia en la región, lo que le ha brindado a sus Estados cierta autonomía en la formulación de sus políticas e instituciones (Fuccille y Rezende, 2013). A partir de ello, Brasil pasa a ejercer un mayor protagonismo en el CRS suramericano y pretende aproximar las agendas de los sub-complejos del Cono Sur y del Norte Andino, y la creación

de la UNASUR es un ejemplo de eso puesto que fue creada como un intento de liderazgo regional brasileño (Flemes, 2012; Borda, 2012). Sobre las acciones brasileñas y de otros países en la Suramérica frente a la entrada de los Estados Unidos en el CRS, Vera Piñeros afirma lo siguiente:

La emergencia de Brasil como potencia regional en la edificación de UNASUR y sus artefactos constitutivos, su deseo de hacer de Suramérica su prioridad comercial y en inversión y de acercar los bloques regionales hacia los BRICS, son síntomas aun incipientes pero firmes de un regionalismo distinto. Geopolíticamente, la adhesión completa de Venezuela y próximamente de Bolivia y Ecuador al Mercosur, señala el cierre de espacios para una amplia o incontestada penetración de la superpotencia en el Complejo de Seguridad Regional (CSR) Suramericano. (Vera Piñeros, 2014, p. 60)

Para explicar dicho fenómeno a partir de una base teórica, es posible recordar que Buzan y Wæver (2003) afirman que Suramérica se caracteriza por tener presente y con la misma incidencia los cuatro niveles de amenaza (doméstico/estatal, regional, interregional y sistémico), lo que es poco común si comparado a los demás CRS del globo. En ese sentido, los autores destacan que los conflictos domésticos se han desbordado (spill over) en la región y han generado movimientos de securitización con intervención externa de una superpotencia, los cuales se han explotado políticamente por los diferentes actores del CRS. De acuerdo con Vera Piñeros (2014, p. 62) eso coincide con el análisis de Flemes y

Radseck (2012), “quienes afirman que las rivalidades políticas (fronterizas) podrían estar usándose para desviar la atención frente a los problemas internos y enfocarla en el

„enemigo externo‟ (p.213-215)”, tal cual lo han hecho diferentes presidentes de variadas ideologías, como es el caso de Álvaro Uribe Vélez en Colombia o Hugo Chávez en

Venezuela, a penas para citar dos ejemplos de actores que han tenido problemas para generar acuerdos sobre la seguridad en el CRS.

Medeiros Filho (2010) formula una tipología de agendas dentro de ese complejo de seguridad y la divide en tres categorías: mercosulina, bolivariana y brasileña. De acuerdo con el autor, la agenda mercosulina se refiere a las propuestas de construcción de un organismo suramericano, bajo una perspectiva liberal, como parte de la ampliación natural de la integración regional a partir del MERCOSUR. El objetivo de dicha integración se vincula a la ampliación del comercio con Latinoamérica y el fortalecimiento de la democracia en Suramérica. Las propuestas de esa agenda encuentran motivación en el cambio de patrón de relación entre Brasil-Argentina y Argentina-Chile experimentado a partir de los años 1990. Al que parece, la agenda mercosulina domina los debates vinculados al Consejo de Defensa Suramericano vinculado a la UNASUR, sin embargo las diferentes prioridades frente a las amenazas así como el rol de las Fuerzas Armadas frente a esos problemas constituyen impedimentos para el avance del proyecto (Medeiros Fiho, 2010, p. 79). Esa agenda puede ser interpretada como una estrategia de entangling diplomacy y binding por parte de los países del Cono-Sur y signatarios, puesto que a través de esa institución se ha podido estabilizar las cuestiones de seguridad, de acuerdo al arco propuesto en la Figura II de Medeiros Filho (2014), además de ser un sector prioritario en la estrategia brasileña en la sub-región, puesto que el país se sintió más cómodo con la posibilidad de ampliar Mercosur, “en lugar de profundizar la integración (dejarlo en arancel externo de protección común), de modo que actualmente no es ni un mercado común ni

tampoco una zona de libre comercio” (Flemes, 2010, p. 101 citado en Vera Piñeros, 2014, p. 72).

La agenda bolivariana tiene como principal motivación para el desarrollo de una arquitectura regional de seguridad y defensa hacer frente al poder hegemónico de las potencias extra-regionales, rescatando así la necesidad de confrontar las amenazas exteriores a la región presente en el pensamiento de Simón Bolívar durante el inicio del siglo XIX (Medeiros Filho, 2010, p 80). En los días de hoy, la agenda bolivariana posee un carácter ideológico en donde el Socialismo del Siglo XXI de Hugo Chávez es su mejor ejemplo, y se caracteriza por la mescla de medidas socialistas, nacionalistas, populistas y antiamericanas. Se trata claramente de una estrategia de buffering a nivel hemisférico, no restricto al nivel del CRS suramericano. Las propuestas de una agenda bolivariana varían desde una integración militar suramericana hasta un ejército regional22. De acuerdo con el autor, esa agenda ha enfrentado fuertes resistencias en la región por ser vista como una

reedición de la “amenaza comunista” de la Guerra Fría.

Respeto a la agenda brasileña, tradicionalmente el país ha sido contrario al surgimiento de cualquier arquitectura de defensa sub-regional (Medeiros Filho, 2010, p. 80-81), evitando así ser blanco de una estrategia de entangling diplomacy por parte de los demás actores regionales y globales, probablemente como consecuencia de los casi 40 años de régimen

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En 6 de junio de 2006, en un desfile militar para conmemorar los 195 años de la independencia de Venezuela, Hugo Chávez declaró que “debe llegar el día en que Mercosur tenga una organización de defensa donde vayamos fusionando las fuerzas armadas de nuestros países”, y que se debe diseñar “una estrategia propia de seguridad, de soberanía y de defensa” (Caracol Radio, Chávez propone crear un ejército común, 6 de julio de 2006). Disponible en: http://www.caracol.com.co/noticias/internacional/chavez-propone-crear-un- ejercito-comun/20060706/nota/306148.aspx

militar que sufrió el país. Los primeros movimientos favorables al desarrollo de un sistema de defensa suramericano empiezan a ocurrir casi una década después de la democratización a partir de la creación del Ministerio de Defensa de Brasil en 1999 durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, cuando el ministro Geraldo Quintão defendió una estrategia regional suramericana capaz de promocionar un mayor dialogo en temas de seguridad y defensa en la región, superando la idea tradicional de alianzas militares en el sentido clásico (Martins Filho, 2006, citado en Medeiros Filho, 2010, p. 81). Fue en la gestión del ministro Nelson Jobim (2007-2011) que se consolidó la creación del Consejo de Defensa Suramericano. De acuerdo con Medeiros Filho (2010), dicha postura ha conferido a Brasil un lugar de destaque en la geopolítica regional, sugiriendo una agenda brasileña de defensa para Suramérica, puesto que el CDS está vinculado a la UNASUR y como se ha dicho se trata de una estrategia perseguida por el país por casi una década.

Flemes et al (2011) afirman que puede agregarse una cuarta tipología, la cual es compartida por Colombia, Perú y Chile y que podría ser llamada de una agenda de seguridad y de autonomía abierta, “cuyo objetivo es complementar y mantener los canales de diálogo y cooperación con todos los países del continente americano, especialmente con Estados Unidos y México” (p. 117). Esa agenda puede ser percibida como una posible estrategia de buffering a largo plazo frente al protagonismo brasileño en la región a partir del comienzo siglo XXI, pese las características mayoritariamente comerciales de esa alianza, pero que puede llegar a desarrollarse como una estrategia mayor.

En relación a los factores históricos de la relación bilateral colombo-brasileña, como se ha dicho anteriormente los dos países han mantenido a lo largo de la histórica una relación

distante pero cordial (Ramírez, 2009; Pastrana et al, 2012). La aproximación de Colombia a los EEUU a través de Plan Colombia generó una estrategia de soft-balancing por parte del país andino, en donde Brasil se vio obligado a reaccionar, como se ha dicho anteriormente. Además, durante la administración de Uribe la estrategia de la política exterior colombiana frente a Brasil varió entre el soft-balancing y el bandwagoning, puesto que el presidente fue un fuerte crítico de la postura brasileña frente a los conflictos en la región pero a la misma vez incrementó el comercio, la inversión extranjera y los acuerdos bilaterales en temas de seguridad (Ramírez, 2009).

A continuación se hará una breve descripción de los factores estructurales del CRS suramericano que afectan concomitantemente a Brasilia y Bogotá.