La fig. 2, muestra el proceso de gestión de los proyectos de inversión financiados por el Fondo Nacional de Regalías (FNR), este proceso se planteó, en virtud del acuerdo 029 mediante el artículo 8 (Ver anexo 8), donde el registro y trámite de los proyectos estaban a la cabeza de Colciencias y su autonomía en cuanto a la (i) revisión, evaluación, emisión de conceptos y viabilización de los proyectos (ii) mientras que la consolidación de la información y asignación de recursos dependía del Departamento de Planeación Nacional.
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Fig. 2Ciclo de inversión de los proyectos financiados por FNR. Modificado por el autor. Tomado del acuerdo 029 del 2010
A pesar de los esfuerzos institucionales realizados por el Estado en materia normativa, para que los departamentos y municipios que cuentan con yacimientos y explotaciones petroleras y mineras, reciban regalías directas y avancen hacia el incremento de la cobertura en los sectores sociales básicos como salud, educación, agua potable, alcantarillado y mortalidad infantil, no se observan cambios significativos en los índices de calidad de vida de la población. Por el contrario, las entidades territoriales muestran poca efectividad en la aplicación de las regalías, lo que se debe entre otras a limitaciones en el ciclo de inversión municipal y a una reducida transparencia en la gestión.
De acuerdo al caso de la Guajira año 2010, departamento que concentra cerca del 9% de los recursos generados por regalías en todo el país, siendo el tercer beneficiario después de Casanare y Meta; sin embargo, este departamento que menos invierte en las coberturas exigidas por la ley, a pesar los cuantiosos recursos que recibe por la explotación de carbón, gas y sal (“aprox. en cifras de $2.4 millones a $3.2 millones de pesos”52)
En el ejemplo planteado sobre el caso de la Guajira año 2010, se demuestra que no se observan cambios significativos en los índices de calidad de vida de la población, según el Departamento de Planeación Nacional (DPN), “tanto el departamento como los municipios receptores de regalías ubicados en la región, tienen las coberturas más bajas en
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educación, agua potable y saneamiento básico53”. En materia de agua potable y alcantarillado tiene las coberturas más bajas (51,64% y 38,96% respectivamente), en comparación con otros departamentos receptores de regalías como Arauca, Casanare, Huila y Meta.
Este es uno de los casos que evidenció la necesidad de reestructurar el esquema de distribución y uso de los recursos por concepto de las regalías. Es así que con la Ley 1530 del 2012 (Ver Anexo. 2) que reformó la ley existente en cuanto a la distribución, organización y el funcionamiento del sistema general de regalías.
3.6. Sistema General De Regalías: La reforma
El presente
Al amparo de la Ley 1530 del 2012 (Ver Anexo.2) que dispone la organización y funcionamiento del Sistema General de Regalías y mediante la aprobación de un acto legislativo que modifique la actual estructura que hoy rige la distribución de las regalías en Colombia, desarrollada principalmente a partir de los artículos 360 y 361 de la Constitución política, se establece las reforma de estos artículos de la siguiente manera. En la fig. 3 se relacionan las modificaciones de los Art. 360 y 361 dentro del marco constitucional que motivaron la restructuración de la Ley, en esta se realiza un análisis comparado que muestra el marco actual de los artículos, contrastado con la propuesta presentada por el gobierno, propuestas que permitieron formular la nueva estructuración y distribución del Sistema General de Regalías.
53 Instituto de Ciencia Política: Hernán Echavarría Olózaga. Reforma al Sistema general de Regalías. En Línea. Disponible en: http://www.icpcolombia.org/archivos/observatorio/boletin_170
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Fig. 3 Paralelo del marco constitucional. Tomado de Observatorio Legislativo. Reforma al Sistema General de Regalías, Boletín 170, sep. 2010.
Los objetivos de la reforma al sistema general de regalías se fundamentan en cuatro principios: (i) el ahorro para el futuro, (ii) la equidad regional, social e intergeneracional, (iii) la competitividad regional, y (v) el buen gobierno54, para conseguir estos objetivos se crean los fondos de: Ciencia, Tecnología e Innovación; de Desarrollo Regional; de Compensación Regional; y de Ahorro y Estabilización, cuya distribución de recursos por fondo será de la siguiente manera: un porcentaje equivalente al 10% para el Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación; un 10% para ahorro pensional territorial, y hasta un 30% para el Fondo de Ahorro y Estabilización, los recursos restantes se distribuirán en un porcentaje equivalente al 20% para las asignaciones directas y un 80% para los Fondos de Compensación Regional, y de Desarrollo Regional55.
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Instituto de Ciencia Política: Hernán Echavarría Olózaga. Reforma al Sistema general de Regalías. En Línea. Disponible en: http://www.icpcolombia.org/archivos/ob servatorio/boletin_170
55 Colombia. Ministerio de Minas y Energía. Memorias al congreso 2011-2012 - Regalías. En Línea. Disponible en:
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En la fig. 4 se detallan los porcentajes destinados a cada fondo.
Fig. 4 Distribución de los recursos por Fondo de SGR. Tomado de: Regalías para la ciencia y tecnología e Innovación. Camino a la prosperidad regional.
3.6.1. Fondo de Ahorro y estabilización – FAE
Este “fondo se financiará con parte de los recursos de regalías y compensaciones y tendrá como objetivo general absorber las fluctuaciones en el valor de las mismas, con el propósito de reducir la volatilidad en los ingresos de los beneficiarios”56. Es decir, el Fondo de Ahorro y Estabilización tiene como finalidad generar ahorro en aquellos momentos en los cuales se presenta un crecimiento de los ingresos, de tal manera, que permita estabilizar gastos cuando los recursos de las regalías sean más escasos. Los recursos del Fondo de Ahorro y Estabilización serán administrados por el Banco de la República, por ser una entidad especializada en el manejo de inversiones internacionales, como las reservas internacionales.
3.6.2. Fondo de desarrollo Regional – FDR
Este fondo del SGR busca la integración de las entidades territoriales, dando cumplimiento a la equidad regional, en grupos relativamente homogéneos, de manera que
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los proyectos de desarrollo respondan a necesidades regionales, generen rendimientos a escala y eviten limitaciones derivadas de la división política de municipios y departamentos y del fraccionamiento de recursos. Así, este fondo “financiará proyectos regionales cuya asignación se hará a través de cuerpos colegiados, con participación de gobernadores, alcaldes y el Gobierno Nacional. Cabe anotar que los alcaldes y gobernadores tendrán una participación mayoritaria en estos órganos”57.
3.6.3. Fondo de compensación Regional – FCR
Este fondo tendrá una duración de treinta años, lapso en el cual se espera que estas regiones converjan en su grado de desarrollo hacia el promedio nacional, de forma que alcancen mejores estándares en materia de calidad de vida. Una vez finalizado ese período, estos recursos se canalizarán hacia todas las regiones del país a través del Fondo de Desarrollo Regional, “con este fondo se pretende cumplir con el principio de equidad social, de forma que la distribución de los recursos favorezca a las regiones más pobres del país, asignándole una alta prioridad a las zonas costaneras y las situadas a lo largo de nuestras fronteras, para que alcancen un nivel de desarrollo equiparable al del promedio nacional”58.
3.6.4. Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación – CTeI
Este fondo tendrá como objeto incrementar la capacidad científica, tecnológica, de innovación y de competitividad de las regiones, mediante proyectos que contribuyan a la producción, uso, integración y apropiación del conocimiento en el aparato productivo y en la sociedad en general, “la ejecución de los recursos a las asignaciones directas que trata el inciso segundo del art. 361 (Ver Anexo 3), se hará en concordancia con el Plan Nacional de Desarrollo y los planes de las entidades territoriales”59.
En la Fig. 5 se ilustra la especialización del uso de los recursos por cada fondo de la siguiente manera:
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COLOMBIA. Ministerio de hacienda y crédito público. Reforma al régimen de regalías: equidad, ahorro, competitividad y buen gobierno. En línea. Disponible en: http://www.irc.gov.co/irc/en/publicationaudio/Contenido%20folleto%20Regalas.pdf 58 Ibíd., p. 17
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Fig. 5 Especialización del uso de los recursos por destinados a cada Fondo. Tomado de Estructuración de Proyectos de inversión.
También se establece que cada fondo deberá estar conformado por miembros especializados dependiendo el origen del fondo, es decir, cada fondo estará conformado por miembros idóneos para la evaluación, viabilización y aprobaciones de los proyectos pertenecientes con cada fondo.
Estos antecedentes orientan la forma en que se desarrollan los procesos, y a partir de los mismos, se establece de facto los alcances y problemáticas que inciden en el desarrollo de la gestión, cuyo fin es acceder a las convocatorias y por ende, a la consecución y acceso de recursos vinculados al Fondo de Ciencia, Tecnología e Innovación – CTeI.