El municipio es un gobierno local y también subnacional. No existe una definición estándar del gobierno local, y la literatura sobre la descentralización del gobierno se refiere a los gobiernos subnacionales de todo tipo, incluyendo a los gobiernos provinciales o estatales, así como a los gobiernos de nivel municipal, que son más claramente locales (Anstett,2006). Los Estados también son considerados como gobiernos subnacionales o locales. Sin embargo, el orden de gobierno más cercano al ciudadano, y al que nos referiremos como gobierno subnacional o local, es justamente el del municipio mexicano.
En 15 de octubre de 1985 el Consejo Europeo promulgó la Carta Europea de Autogobierno Local. El preámbulo de la carta establece:
Consideramos que el derecho de los ciudadanos de participar en la gestión de los asuntos públicos es uno de los principios democráticos que son compartidos por todos los Estados miembros del Consejo Europeo; Considerando que es en el nivel local en donde se puede ejercer este derecho más directamente; Teniendo la convicción de que la existencia de autoridades locales con responsabilidades reales puede proporcionar una administración que sea tanto efectiva como cercana los ciudadanos; Consientes de que salvaguardar y reforzar el autogobierno local en los diferentes países europeos es una contribución importante para la construcción de una Europa basada en los principios de democracia y descentralización del poder, Afirmando que esto implica la existencia de autoridades locales provistas de organismos de toma de decisiones democráticamente constituidos, y de un amplio grado de autonomía con respecto a sus responsabilidades, la manera en que son ejercidas dichas responsabilidades y los recursos que se requieren para su cumplimiento.
En este mismo sentido, los municipios mexicanos se asumen como espacios democráticos, con responsabilidad real y cercana a los ciudadanos, exigen mayor grado de autonomía para ejercer sus responsabilidades y mayores recursos para el cumplimiento de sus obligaciones. A pesar de sus carencias, la propia historia del municipio en México ha sido determinante para empujar hacia el federalismo y la descentralización, en contra de un gobierno centralizado fiscalmente. Su historia de altibajos se remonta desde la época prehispánica con los Calpullis24, pasando por la lucha revolucionaria, hasta encontrar su historia moderna a partir de 1983, cuando se le reconoce como el tercer orden de gobierno, como un auténtico poder, y comienza la discusión de los temas municipales y el análisis de los municipios.
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En la época prehispánica en México, se identifica al municipio con los Calpullis, en la cultura azteca, cuyo gobierno estaba formado por el Consejo de Ancianos. El Calpulli era una organización social y territorial autosuficiente. http://www.labarca.gob.mx/wb/ELOCAL/
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En México, el municipio es la base de la división territorial y de organización política de los Estados25, pero no fue así en todo momento, los altibajos de su relevancia se observan a lo largo de su historia. Aún hoy en día, siendo la base de la división territorial y de organización política de los Estados, no es la base de la organización política del País, con autonomía política y económica, como también pretendió el Constituyente de 1916.
La historia de México y del continente Americano tiene una sola referencia de organización política y división territorial, porque la colonización en América se justificó jurídicamente a través de la Institución Municipal, con la fundación del primer ayuntamiento, instalado en la Villa Rica de la Veracruz el 22 de abril de 1519. Con ello se dio el primer paso a la organización de este cuerpo político y jurídico en el Continente Americano. En la Constitución de Cádiz (1812), el Plan de Iguala (1821) y en el Reglamento Provincial Político del Imperio Mexicano (1822) se reconoce la existencia de los municipios y sus respectivos Ayuntamientos. Pero en la Constitución de 1824, se omite la referencia del gobierno local, al dictaminar que La Nación Mexicana adopta para su gobierno la forma de República, Representativa, Popular y Federal; con 19 estados, 4 territorios y un Distrito Federal, dejando a los Estados la libertad de organizar sus gobiernos y territorios, lo cual incluye a los municipios.
Fue hasta la Constitución de 1857 que retoman importancia los municipios, ya que en ésta se precisó la organización del País en forma de República Representativa, Democrática, Federal y Popular, siendo que la División Política del territorio era en Departamentos, divididos en Distritos y a su vez en municipalidades. Durante la época Porfirista (1876-1880; 1884-1911) el Municipio fue la parte más insignificante de la estructura económica y política mexicana. La autonomía y libertad de la Organización Municipal no era ejercida, pues quienes determinaban verdaderamente las elecciones y otras actividades locales eran los jefes políticos.
El movimiento social, no sólo fue reivindicatorio de las luchas sociales, ya que de 1910 a 1917 se esforzó por enaltecer la existencia del Municipio. El Plan del Partido Liberal Mexicano propuso consagrar la libertad Municipal; en los artículos 45 y 46 del Plan se señalaba la supresión de los Jefes Políticos y la reorganización de los Municipios que habían sido suprimidos, así como el restablecimiento del Poder Municipal. Mientras que, el Plan de San Luis expresaba: la división de los poderes, la soberanía de los Estados, la libertad de los Ayuntamientos y los derechos del Ciudadano. El Plan de Ayala fue la base para que Emiliano Zapata en 1911 dictara la Ley General sobre Libertades Municipales en el Estado de Morelos, en esa Ley se reglamentó la autonomía política, económica y administrativa del municipio. Y con el Plan de Guadalupe se dan las medidas para el establecimiento de la libertad Municipal como una Institución Constitucional. Por lo anterior, el enaltecimiento de la figura municipal es parte de las luchas revolucionarias.
El Constituyente de 1916 trató infructuosamente de garantizar a los municipios su autonomía económica como base de su autonomía política. En el mensaje del presidente Carranza al Constituyente se lee que "El municipio independiente... no sólo dará libertad política a la vida municipal, sino que también le dará independencia económica, supuesto que tendrá fondos y recursos propios para la atención de todas sus necesidades, substrayéndolo así a la voracidad insaciable que de ordinario han demostrado los gobernadores..."; pero el texto del artículo 115 del
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proyecto de Constitución enviado al Constituyente no contenía ninguna alusión explícita al régimen hacendario municipal (Congreso de la Unión, 1978)..
A pesar de lo anterior, los resultados del movimiento social y del Congreso Constituyente pueden observarse en la elaboración del artículo 115 de la Constitución, que trata de la organización de los Estados y de los Municipios. En esta Constitución se habla del Municipio Libre como la base de la Organización Política y de la Administración Pública de los Estados, adoptando para su régimen interior la forma de gobierno Republicano, Representativo y Popular, tendiendo como base de su división territorial y de su Organización Política y Administrativa el “Municipio Libre”26.
Sin embargo, la Suprema Corte (1935)27 afirmaba en ese tiempo, que aún cuando la base de la división política y administrativa de los estados era el municipio libre, y aun cuando los mismos formaran un organismo independiente de los poderes Ejecutivo y Legislativo, y tuvieran consiguientemente personalidad jurídica para todos los efectos legales, tales condiciones no bastaban para atribuirles el carácter de poder político que lo facultaría para promover la controversia constitucional. Los ayuntamientos carecen de jurisdicción sobre todo el territorio del estado, y esta extensión era la que indiscutiblemente daba a la Suprema Corte competencia para intervenir en las citadas controversias. Por eso decía Jara, Medina y Avilés (1933) (ídem), los municipios quedaron en las mismas condiciones en que estaban, sin libertad política, y por tanto, sin libertad económica efectiva.
En 1959, los diputados Sánchez Piedras, Llorente González y Yánez Ruiz, entre otros, abogaron por una reforma, que no prospero. Conforme a la cual -con aprobación de la legislatura del estado o estados a los que pertenecieran- podían los municipios asociarse para la prestación de servicios públicos o para la realización de obras de interés común; en tanto que la hacienda municipal se configuraba con los derechos por la prestación de los servicios públicos listados; con las contribuciones principales o adicionales que por ser necesarias para satisfacer las necesidades locales fijaran las correspondientes legislaturas, y con los impuestos adicionales que les estableciera el Congreso de la Unión sobre materias gravadas con impuestos federales; así como con las participaciones que la Federación y los estados a los que pertenecieran decretaran sobre todos sus impuestos (UNAM).
Pero es hasta la reforma de 1983, que se modifica el artículo 115 Constitucional, la octava en su historia, cuando se puede hablar del municipio mexicano de la actualidad.
De acuerdo con el ministro Azuela (ídem), la iniciativa de reformas de 1983 al artículo 115 constitucional tuvo el firme propósito de brindar a la célula básica de la organización política mexicana, un auténtico fortalecimiento para permitirle tener una actuación más amplia apoyada en su autonomía financiera y política. Como consecuencia de dicha reforma, la Suprema Corte de Justicia de la Nación (1991), en controversia constitucional28, concluyó que el municipio realiza las tres funciones en las que se manifiesta la soberanía que dimana del pueblo: ejecutiva, legislativa y
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Esta redacción permanece sin cambios sustanciales hasta los años ochentas.
27 Controversia constitucional 2/35, tomo XLV, p. 3577, quinta época. Guerrero y Guadarrama, Íbid., p. 650. 28
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judicial, dicha jurisdicción ejerce facultad de gobierno y de imperio, y por ende constituye un poder. Reconociéndole la categoría de poder político.
El conflicto que desembocó en ese reconocimiento se relaciona con la materia hacendaria29, no en vano la más frecuente e inmediata manifestación del poder político.
La reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 1983, consistió, entre otros puntos, en:
a) Facultar a los Congresos Estatales resolver sobre la desaparición de los ayuntamientos o de algunos de sus miembros.
b) Entregar las participaciones sin condiciones por los Gobiernos de los Estados. c) Ampliar facultades reglamentarias a los ayuntamientos.
d) Elaborar el Presupuesto de Egresos por parte de los Ayuntamientos. e) Determinar los servicios públicos que atenderán los gobiernos municipales.
Pero sin duda alguna, la reforma de mayor envergadura, fue otorgarle a los municipios la facultad del Cobro del impuesto predial, lo cual significa la acción de descentralización fiscal más importante para los municipios en toda su historia. Significa parte de la libertad económica deseada desde el Congreso Constituyente. Esta innovación garantiza un mínimo de autonomía financiera a los municipios, ya que se les señalan en la propia Constitución fuentes exclusivas de recaudación, y concomitantemente se les obliga a prestar los servicios más elementales para su comunidad.
Durante 1999 se dio el proceso de aprobación de una nueva reforma constitucional municipal, entrando en vigor en 2000. Cuatro son los puntos de que se ocupa esta reforma:
1. Limitar la exención que se había otorgado en forma genérica a todos los bienes de dominio público de la federación, estados o municipios relacionados con las contribuciones inmobiliarias. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios con propósitos de su objeto público30.
2. Establecer la obligación de que los ayuntamientos propongan ante el Congreso estatal respectivo las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones.
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El origen de la controversia fue por la reducción de participaciones estatales provenientes del Fondo General de Participaciones, derivado de un decreto del poder legislativo y ejecutivo del Estado de Baja California.
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Los inmuebles federales utilizados para actos religiosos de culto público, se consideran destinados a un objeto público. Art. 78 de la Ley General de Bienes Nacionales. Las instalaciones de Telmex (empresa privada) se consideran todavía de objeto público, por lo que no pagan impuesto predial.
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3. Disponer que las legislaturas estatales en coordinación con los municipios, adoptaran las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo sean equiparables a los valores de mercado de cada propiedad31.
4. Otorgar a los municipios la facultad de proponer tasas32, cuotas y tarifas, relacionadas con sus contribuciones.
A pesar de que son los municipios quienes deben solicitar establecer convenios con los Estados para que se hagan cargo de funciones catastrales o prediales, en realidad, son los Estados, como el caso de Oaxaca y Chiapas, quienes asumen el control de la función catastral e implícitamente la del predio, a pesar de solicitudes de sus municipios33 para hacerse cargo de su catastro, en la práctica son ignorados.
Como también ha sido ignorada la disposición de equiparar los valores catastrales a los de mercado, fijado un plazo para ello del 21 de marzo de 2001, lo cual no se ha cumplido. Actualmente la relación del valor catastral / valor de mercado va del 10 al 90 por ciento, con un promedio del 46 por ciento. Es decir, los valores catastrales se encuentran muy por debajo del valor de mercado, lo que significa una enorme oportunidad de recaudación, ya que el valor catastral determina el pago del impuesto predial.
El municipio a través de su historia ha tenido que navegar a contracorriente de los intereses nacionales, pero al fin se puede considerar como un poder político, con facultades de controversia y de defensa de sus derechos. A partir de 1983 el municipio adquiere su facultad más importante en términos hacendarios, la recaudación predial. Sin embargo, la omisión del catastro en dicha reforma limita potencializar al máximo dicha facultad, al depender de los intereses y voluntad de los gobiernos estatales en cuanto a la descentralización total de la administración catastral. La reforma más importante para los municipios ha sido otorgarle facultades recaudatorias, no así las reformas y modificaciones legales en torno al SNCF, que mucho tiempo y discusiones en el Congreso Federal se le ha dedicado, y que ha originado un complejo entramado hacendario municipal, que merece ser identificado claramente en esta investigación.
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Artículo quinto transitorio: "Antes del inicio del ejercicio fiscal de 2002, las legislaturas de los estados, en coordinación con los municipios respectivos, adoptarán las medidas conducentes a fin de que los valores unitarios de suelo que sirven de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria sean equiparables a los valores de mercado de dicha propiedad
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Las tasas aplicables a las bases para la determinación del impuesto predial varían de estado a estado, incluso entre los municipios de un mismo estado.
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