La administración de la hacienda pública municipal en México, identifica seis funciones sustantivas, las cuales se agrupan en las siguientes actividades34.
1. Obtener recursos financiero
2. Administrar el gasto público municipal 3. Administrar el patrimonio municipal
4. Presentar la información de la cuenta pública 5. Administrar el sistema de control interno.
El Federalismo Hacendario para México busca atender los siguientes objetivos: 1. Fortalecer las finanzas públicas
2. Elevar la eficiencia y eficacia del gasto
3. Acercar las decisiones de asignación del gasto público a la población local.
4. Hacer más equitativa la distribución de los recursos públicos entre las regiones (Chávez Pressa & Hernández Trillo, 1996).
Una forma de clasificar la hacienda pública municipal de acuerdo a sus actividades se puede presentar como: Ingreso, Gasto, Deuda y Patrimonio (CIDE, 2008).
Para efectos de análisis financiero (Standard & Poor`s), los ingresos municipales se clasifican en: Ingresos operativos. Son los ingresos recurrentes, que con normalidad recibe el municipio. Se integra por los ingresos propios y las transferencias federales. Es decir, todos los ingresos municipales, excepto el financiamiento y convenios adicionales, que no son recurrentes, o son por única ocasión. Son los ingresos con lo que cuenta el municipio para su operación en status quo.
Ingresos discrecionales. Son los ingresos de los que dispone la administración municipal para destinarlos en su libre albedrío. Es decir, los ingresos operativos menos los ingresos derivados del Fondo de Infraestructura Social Municipal35.
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Clasificación elaborada por el Comité Técnico de Normalización de la Norma Técnica de Competencia Laboral “Funciones de la Hacienda Pública”, para la elaboración del mapa funcional de la administración pública municipal, coordinado por el INAFED y el Consejo de Normalización y Certificación de Competencias Laborales (CONOCER), citado en IHAEM(2004).
35 Aunque los ingresos del FAFM también tiene sus reglas de aplicación, son ingresos con mayor amplitud en
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Por su parte el gasto público se clasifica de la siguiente manera, de acuerdo con el Clasificador por objeto de gasto: Servicios Personales, Materiales y Suministros, Servicios Generales, Transferencias y Subsidios, Bienes Muebles e Inmuebles, Obras Públicas, y Deuda Pública.
Para efectos de análisis financiero de los gastos municipales, se clasifican de la siguiente manera: Gastos operativos. Son todos aquellos gastos necesarios para el funcionamiento continuo del municipio, incluye gasto corriente, pero también gasto comprometido que el municipio no puede dejar de erogar en su ejercicio fiscal, tal como el pago de intereses y de programas fijos y recurrentes del gobierno municipal.
Gasto de inversión. Son todos aquellos gastos destinados a crear la infraestructura social o adquisición de bienes muebles o inmuebles para el municipio.
Gasto de amortización de capital. Es la liquidación parcial o total de una deuda contratada. El financiamiento o deuda son los ingresos que percibe el municipio por concepto de préstamos que solicita para el cumplimiento de sus funciones. Los créditos pueden ser otorgados por cualquier institución crediticia nacional.
El patrimonio es el conjunto de bienes muebles e inmuebles que pertenecen a un municipio, además de los derechos que sobre los mismos ejerce y de las inversiones financieras que realiza. Su manejo puede potenciar fortalecer la hacienda local (CIDE, 2008).
Los ingresos del municipio se clasifican de la siguiente manera:
1. Financiamiento, que se refiere a deuda contratada a corto o largo plazo.
2. Los ingresos propios que conforman los impuestos, derechos, aprovechamientos y aportaciones de mejoras. Son ingresos de recaudación municipal. El impuesto predial se encuentra dentro de esta clasificación y se tratará en sección aparte.
3. Las transferencias federales o ingresos provenientes del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, que integran las participaciones36 y aportaciones federales. Las aportaciones federales (ramo33) son el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) y el Fondo de Aportación para el Fomento Municipal (FAFM).37
El sistema tributario derivado del SNCF, que se consideran como transferencias federales, para los municipios se agrupa en dos:
1. Las participaciones federales que provienen del ramo 28, y 2. Las aportaciones federales que provienen del ramo 33.
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En ocasiones se consideran ingresos propios ya que son libres para su gasto. Sin embargo, no son ingresos recaudados por el municipio, dependen de la Recaudación Federal Participable (RFP).
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Las participaciones federales son recursos libres no etiquetados que constituyen la mayor parte de los ingresos discrecionales. Las participaciones federales son la sumatoria del Fondo General de Participaciones (FGP) y del Fondo de Fomento Municipal (FFM).
El FGP se obtiene del 20 por ciento de la Recaudación Federal Participable (RFP), garantizando para los estados el monto nominal recibido en 2007, y la diferencia se distribuye de la siguiente manera: 60 por ciento en función del crecimiento del PIB estatal, 30 por ciento por el esfuerzo fiscal de la entidad y 10 por ciento por la recaudación neta. El FGP se complementa con recursos de la Tenencia, del ISAN y del IEPS. Una vez obtenido el FGP para cada Entidad, estos distribuyen, al menos el 20 por ciento38. El FFM se obtiene del 1 por ciento de la RFP. Cada entidad federativa distribuye el 100 por ciento de estos recursos que se le asignan para los municipios.
En ambos casos, cada estado tiene sus propias reglas de distribución a los municipios, aunque en su mayoría son análogas a las reglas del SNCF, utilizando los mismos criterios. Es importante mencionar que el esfuerzo recaudatorio que influye para el aumento de las participaciones, se refiere al incremento en la recaudación del impuesto predial y derechos del agua.
Las aportaciones federales son recursos etiquetados o condicionados que se transfieren a entidades y municipios para realizar obras o funciones específicas. Los fondos originales del Ramo 33 para las entidades son los siguientes:
Fondo de Aportaciones para la Educación Básica y Normal (FAEB), Fondo de Aportaciones para los Servicios de Salud (FASSA), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento de los Municipios y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF) y el Fondo de Aportaciones Múltiples.
Para los municipios se dividen en dos fondos: el Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM) proveniente del FAIS, y el Fondo de Aportaciones para el Fomento Municipal (FAFM) proveniente del FORTAMUNDF.
El FISM está destinado al financiamiento de obras para agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización municipal, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica de salud, infraestructura básica educativa, mejoramiento de vivienda, caminos rurales e infraestructura productiva rural. El FISM se distribuye por fórmula según magnitud y profundidad de pobreza extrema de estados y municipios. Para el año 2009 la suma total de estos recursos son de $35,047.2 millones de pesos39 De acuerdo al artículo 32 de la Ley de Coordinación Fiscal (LCF), el monto se determina anualmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación, conforme al siguiente criterio:
Tomando sólo para efectos de referencia, el 2.5 por ciento de la Recaudación Federal Participable estimado en la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio; de los cuales el 0.303 por ciento le corresponde al Estatal, y el 2.197 por ciento al Municipal. Además, se requiere identificar
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Los municipios. Hidalgo y Morelos distribuyen el 25 por ciento, Campeche el 24 por ciento, Querétaro el 22.5 por ciento, Baja California Sur, Colima, Jalisco y Zacatecas el 22 por ciento, el Distrito Federal el 21.5 por ciento, y Oaxaca el 21 por ciento.
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la proporción que comprende cada Estado, de la pobreza extrema a nivel nacional. Esta se determina mediante la identificación de la Masa Carencial de cada Estado, en función del número total de hogares pobres extremos (Índice Global de Pobreza del Hogar).
Por su parte, el FAFM, de acuerdo al artículo 37 de la LCF, tienen como destino:
Exclusivamente la satisfacción de sus requerimientos, dando prioridad al cumplimiento de las obligaciones financieras. Y a la atención de necesidades directamente vinculadas con la seguridad pública de sus habitantes.
El monto se determina tomando como referencia:
• Para los Estados y Municipios el 2.35 por ciento de la Recaudación Federal Participable de acuerdo a la estimación que se realice en la Ley de Ingresos de la Federación para ese ejercicio;
• Para el Distrito Federal y sus Demarcaciones Territoriales se procede de igual forma, pero el cálculo se realiza tomando como referencia el 0.2123 por ciento de la Recaudación Federal Participable.
Las Entidades Federativas distribuirán los recursos que correspondan a sus Municipios y Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal, en proporción directa al número de habitantes con que cuente cada uno de ellos.
Cuadro 3.1. Diferencia entre participaciones y aportaciones
Participaciones-Ramo 28 Aportaciones-Ramo 33 Recursos libres Recursos etiquetados o
condicionados a ciertos objetivos Posible, gasto corriente Obligatorio, para inversión Parte del Pacto Fiscal Recursos federales
descentralizados.
FISM obliga la participación ciudadana e información
Por otra parte, existe el gasto federal de tipo bipartita, en el cual los municipios realizan conjuntamente el gasto y la ejecución de los programas con el gobierno federal. A partir de 1996 se promovieron cambios a los CEDES40. Uno de ellos fue la introducción de fórmulas transparentes para la distribución de ciertos recursos federales para el desarrollo social, relacionados con índices de pobreza, marginación y rezago. Sin embargo, los municipios buscan influir en el objeto de dichos gastos, pero muy seguido han de atenerse a los criterios que determinen las Secretarías de Estado Federales responsables de la asignación de los recursos (Merino, 2001).
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Los esfuerzos legislativos se han concentrado en la descentralización del gasto, buscando impulsar el gasto de inversión condicionando los recursos federales, olvidando que la mejor forma de promover el gasto responsable, es fomentando la recaudación propia. Es decir, recordando el valor de origen, el gasto es más eficiente cuando proviene de recursos propios. Por lo que los esfuerzos legislativos deben cambiar y concentrarse en la descentralización del ingreso, impulsar e incentivar la recaudación de ingresos propios, y atender de forma prioritaria la recaudación predial, apoyada con reformas que permitan la descentralización total de la administración catastral para potencializar el impuesto predial.