Figure 1: Difference-in-Differences Framework
1. Introduction
Jhona than _ Auc ancela [2017]
2. Sostenibilidad y Territorio en el
Ecuador
Hablar de sostenibilidad en el Ecuador si bien no es un tema nuevo, no alcanzado los resultados deseados, sin embargo a partir del año 2008 con la configuración de un nuevo marco legal en el país la sostenibilidad pasa a ser un tema de importancia dentro de la planificación de cualquier territorio y a cualquier escala. Es así que aparecen los primeros derechos sobre la naturaleza garantizados en la Constitución, así como también una planificación nacional que busca una sostenibilidad del todo territorio ecuatoriano.
2.1. Sostenibilidad
Según la Política Ambiental Nacional la sostenibilidad contempla la necesidad de proteger y mantener los sistemas vivos, las especies y los sistemas biofísicos que permiten que el planeta funcione en su orden natural para satisfacer las necesidades de la generacio- nes actuales, sin comprometer las de las generaciones futuras.
2.2. Desarrollo Sostenible
La Ley de Gestión Ambiental señala que el desarrollo sostenible es aquel que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades. Al mismo tiempo que distribuye de forma más equitativa las ventajas del progreso económico, preserva el medio ambiente local y global y fomenta una auténtica mejora de la calidad de vida. (Título II, Articulo 7)
En este contexto la Ordenación del Territorio se convierte en pieza clave para alcanzar la sostenibilidad.
2.3. Ordenación Territorial y urbana en
el Ecuador
La Planificación y de Ordenación Territorial en el Ecuador, es relativamente nueva, si bien a lo largo de los años se han realizados algunos intentos, no es hasta el 2008 que esta tienen una gran incidencia en el País, de- bido a la aprobación de la Constitución de la República del Ecuador de 2008.
2.3.1. La Ordenación Territorial después
de la Constitución de 2008
En la actualidad la Planificación y Ordenación Territorial en el Ecuador básicamente se conforma de la siguiente manera:
■ La Constitución de la República del Ecuador 2008
■ El Código Orgánico de Ordenación Territorial, Auto- nomía y Descentralización
■ El Código Orgánico de Planificación y Fianzas Públicas
■ El Plan Nacional del Buen Vivir
2.3.2. La Ordenación Territorial en la Cons-
titución de la República del Ecuador (2008)
La Constitución como máximo cuerpo legal del país estable en referencia a la planificación que esta deberá ser garantizada por medio de la ordenación del territo- rio y será obligatoria para todos los niveles de gobierno, buscando propiciar equidad social y territorial, promo- viendo la concertación, y será participativa, descentrali- zada, desconcentrada y transparente, buscando con ello alcanzar un buen vivir de sus habitantes.
El buen vivir requerirá que personas, comunidades pueblos y nacionalidades gocen efectivamente de sus
derechos, y ejerzan responsabilidades en el marco de la interculturalidad, del respeto a sus diversidades, y de la convivencia armónica con la naturaleza.
El encargado de planificar el desarrollo del país será el estado mediante la consecución de los objetivos del ré- gimen de desarrollo3, que son los siguientes:
■ Mejorar la calidad y esperanza de vida, y aumen- tar las capacidades y potencialidades de la pobla- ción en el marco de los principios y derechos que establece la Constitución.
■ Construir un sistema económico, justo, democrá- tico, productivo, solidario y sostenible basado en la distribución igualitaria de los beneficios del desarrollo, de los medios de producción y en la ge- neración de trabajo digno y estable.
■ Fomentar la participación y el control social, con reconocimiento de las diversas identidades y pro- moción de su representación equitativa, en todas las fases de la gestión del poder público.
■ Recuperar y conservar la naturaleza y mantener un ambiente sano y sustentable que garantice a las personas y colectividades el acceso equitativo, permanente y de calidad al agua, aire y suelo, y a los beneficios de los recursos del subsuelo y del patrimonio natural.
■ Garantizar la soberanía nacional, promover la in- tegración latinoamericana e impulsar una inser- ción estratégica en el contexto internacional, que contribuya a la paz y a un sistema democrático y equitativo mundial.
■ Promover un ordenamiento territorial equilibrado 3 El régimen de desarrollo es el conjunto organizado, sostenible y dinámico de los sistemas económicos, políticos, so- cioculturales y ambientales, que garantizan la realización del buen vivir, del sumak kawsay..(Constitución de 2008, Título VI,Art 275)
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la ejecución de su competencia de uso y control del suelo, tendrán en cuenta los objetivos contenidos en este artículo.
De igual manera el mismo cuerpo legal establece que serán los gobiernos municipales los encargados del control sobre el uso y ocupación del suelo del cantón, con lo que los planes de ordenamiento territorial de- berán orientar los procesos urbanos y territoriales, logrando un desarrollo armónico, sustentable y soste- nible, a través de una mejor utilización de los recursos naturales, la organización del espacio, la infraestructura y las actividades conforme a su impacto físico, ambien- tal y social con el fin de mejorar la calidad de vida de sus habitantes y alcanzar el buen vivir. ( COOTAD, Título IX, Capítulo I, Art 466)
2.3.4. Código Orgánico de Planificación y
Finanzas Públicas.
El presente código orgánico aparece como un ente articulador entre las diferentes políticas de finanzas públicas, que para entonces se encontraban repartidas en varios cuerpos legales, tanto orgánicos como de in- ferior jerarquía, haciendo que carezca de funcionalidad y dificultando el accionar del Estado. Es así que se cree conveniente unificar todas estas políticas en un mismo cuerpo legal, el cual se expide bajo el nombre de Código Orgánico de Planificación y Finanzas Públicas.
Dicho cuerpo legal refiriéndose a la ordenación del te- rritorio señala que tiene por objeto el de organizar, nor- mar y vincular el Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa con el Sistema Nacional de Finanzas Públicas, y regular su funcionamiento en los diferentes niveles del el sector público, en el marco del régimen de desarrollo, del régimen del buen vivir, de las garantías y los derechos constitucionales. (COPFP, art. 1, 2010)
ciales, económicas y ambientales, proponiendo un nivel adecuado de bienestar a la población en donde prime la preservación del ambiente para las futuras generaciones. La planificación del ordenamiento territorial regional, provincial y parroquial se inscribirá y deberá estar ar- ticulada a la planificación del ordenamiento territorial cantonal y distrital. Los instrumentos de planificación complementarios serán definidos y regulados por la ley y la normativa aprobada por los respectivos órganos de le- gislación de los gobiernos autónomos descentralizados.” (COOTAD, Título VII, Capítulo II, art 296)
2.3.3.1.1. Objetivos de la Ordenación Territo- rial en el Ecuador
En el Código Orgánico de Organización Territorial Au- tonomía y Descentralización (COOTAD), en su Art 297, establece que: El ordenamiento del territorio en los di- ferentes niveles de gobiernos tendrá por objeto com- plementar la planificación económica, social y ambiental con dimensión territorial; racionalizar las intervenciones sobre el territorio; y, orientar su desarrollo y aprovecha- miento sostenible, para lo cual se deberá alcanzar los siguientes objetivos:
■ La definición de las estrategias territoriales de uso, ocupación y manejo del suelo en función de los objetivos económicos, sociales, ambientales y urbanísticos;
■ El diseño y adopción de los instrumentos y procedi- mientos de gestión que permitan ejecutar actuacio- nes integrales y articular las actuaciones sectoriales que afectan la estructura del territorio; y,
■ La definición de los programas y proyectos que con- creten estos propósitos. Los gobiernos autónomos descentralizados metropolitanos y municipales, en y equitativo que integre y articule las actividades
socioculturales, administrativas, económicas y de gestión, y que coadyuve a la unidad del Estado.
■ Proteger y promover la diversidad cultural y respetar sus espacios de reproducción e intercam- bio; recuperar, preservar y acrecentar la memoria social y el patrimonio cultural
Para poder llevar a cabo esta planificación una de las herramientas utilizadas son los Planes de Ordena- ción Territorial, los cuales según su nivel territorial le corresponderán los alcances y competencias que ten- drán que planificar.
2.3.3. La Ordenación Territorial en el Có-
digo Orgánico de Organización Territorial,
Autonomía y Descentralización.
Con la Constitución de la República del Ecuador del año 2008, se pone en evidencia la falta de una herramienta que articule toda la planificación territorial del país, por la cual en agosto del 2010, la Asamblea Nacional decide aprobar un cuerpo legal codificado que integre la nor- mativa de todos los Gobiernos Autónomos Descentrali- zados, el mismo que se expide bajo el nombre de Código Orgánico de Organización Territorial, Autonomía y Des- centralización.
2.3.3.1. Ordenamiento Territorial en el Ecuador.
“El ordenamiento territorial comprende un conjunto de políticas democráticas y participativas de los gobiernos autónomos descentralizados que permiten su apropiado desarrollo territorial, así como una concepción de la pla- nificación con autonomía para la gestión territorial, que parte de lo local a lo regional en la interacción de planes que posibiliten la construcción de un proyecto nacional, basado en el reconocimiento y la valoración de la diver- sidad cultural y la proyección espacial de las políticas so-
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2.3.4.1. Objetivos del Código de Orgánico de Planificación y Finanzas Publicas
El presente código tiene los siguientes objetivos, los mis- mos que se encuentran establecidos en su Título preli- minar Artículo 3.
■ Normar el Sistema Nacional Descentralizado de Pla- nificación Participativa y el Sistema Nacional de las Fi- nanzas Públicas, así como la vinculación entre éstos;
■ Articular y coordinar la planificación nacional con la planificación de los distintos niveles de gobierno y entre éstos; y,
■ Definir y regular la gestión integrada de las Finan- zas Públicas para los distintos niveles de gobierno. Con estos antecedentes en el Ecuador se empieza a implantar una cultura de la Planificación y Ordenación territorial, la misma que es respaldada por cuerpos lega- les que garantizan su aplicación.
2.3.5. Plan Nacional para El Buen Vivir
2013-2017
A partir del año de 2007 y mediante mandato constitu- cional se elabora una planificación nacional, a la que se la denomino Plan Nacional de Desarrollo para el Buen Vivir, desde ese entonces hasta la actualidad este plan se ha ido renovando, hoy en día está en vigencia El Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017, que entre una de sus particularidades esta la fuerte Participación Ciudadana que se le da.
El buen vivir se estructura alrededor de 12 objetivos, or- ganizados en tres ejes [Ver tabla 4] :
■ Cambio en las relaciones de poder para la
construcción del poder popular; T4. Objetivos del Plan Nacional del Buen VivirFuente _ Plan Nacional del Buen Vivir / Elaboración _ Propia
Consolidar el Estado democrático y la construcción del poder popular” establece las políticas y líneas estratégicas necesarias para radicalizar el proceso de transformación del Estado y fortalecer el poder.
Auspiciar la igualdad, la cohesión, la inclusión y la equidad social y territorial, en la diversidad. Mejorar la calidad de vida de la población.
Fortalecer las capacidades y potencialidades de la ciudadanía.
Construir espacios de encuentro común y fortalecer la identidad nacional, las identidades diversas, la plurinacionalidad y la interculturalidad.
Consolidar la transformación de la justicia y fortalecer la seguridad integral, en estricto respeto a los derechos humanos.
Garantizar los derechos de la naturaleza y promover la sostenibilidad ambiental territorial y global Consolidar el sistema económico social y solidario, de forma sostenible.
Garantizar el trabajo digno en todas sus formas. Impulsar la transformación de la matriz productiva.
Asegurar la soberanía y eficiencia de los sectores estratégicos para la transformación industrial y tecnológica.
Garantizar la soberanía y la paz, y profundizar la inserción estratégica en el mundo y la integración latinoamericana.
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G6. Articulación de la Planificación Territorial en el Ecuador
Fuente_ Plan Nacional del Buen Vivir / Elaboración _ Propia
Estrategia para la Transformación de la Matriz Producctiva Estrategía para la Erradicación de la pobreza
Plan Nacional del Buen Vivir
Política Sectorial Planificación Interinstitucional Agendas de coordinación Intersectorial Constitución Agendas Zonales Agenda s para la Igualdad
Planes de Desarrollo y Ordenamient
o
Territoria
l
■ Derechos, libertades y capacidades para el Buen Vivir;
■ Transformación económica-productiva a partir del cambio de la matriz productiva.
Entre las propuestas de este plan destacan: la equi- dad, el desarrollo integral, la Revolución Cultural, la Revolución Urbana, la Revolución Agraria y la Revolu- ción del Conocimiento.
Un punto sobresaliente en esta planificación es la impor- tancia que se le da a la sostenibilidad tanto ambiental como territorial, es por ello que se propone un cambio en la matriz productiva para así lograr territorios más amigables con el planeta.
2.3.5.1. Articulación del Sistema Nacional de Planificación Participativa4.
Para poder alcanzar los objetivos propuestos en la pla- nificación nacional se prevé una Estrategia Territorial Nacional la cual estará articulada a las agendas tanto zonales, intersectoriales como de igualdad de forma transversal. [Ver gráfico 6]
2.3.5.1.1. Estrategia Territorial Nacional. Es un instrumento de ordenación territorial de carácter nacional, en el cual se establecen las directrices y líneas de actuación sobre la ordenación física del territorio y sus recursos naturales, infraestructura, desarrollo espa- cial, actividades económicas, equipamientos, conserva- ción y protección del patrimonio natural y cultura, en un corto, mediano y largo plazo. De tal modo que se pueda establecer una forma sistémica e integral del territorio. (Plan Nacional del Buen Vivir,2013) [Ver gráfico 6] 4 Basado en el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017
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públicos y básicos, mediante la conformación de distritos y circuitos.
■ El segundo con una mejor distribución de la pobla- ción incentivando al crecimiento de aquellas ciuda- des intermedias.
Para lograr toda esta red de asentamientos se los ha cla- sificado en 6 jerarquías: Metrópolis, Nacionales, Regio- nales, Subregionales, Locales y Menores
Sostenibilidad Ambiental.
Con el propósito de mejorar el uso y ocupación del terri- torio y teniendo en cuenta que la sociedad depende de los recursos naturales, este plan fija estos lineamientos:
■ Controlar la expansión de la frontera agrícola y, de ser el caso, corregir los usos actuales antropogénico.
■ Reducir la presión sobre los espacios naturales, especialmente en las áreas terrestres y marinas de- claradas protegidas por el Estado, para realzar su valor ecológico, científico y paisajístico, buscando además mecanismos de compensación por captura de carbono, conservando la biodiversidad y promo- viendo actividades de prevención y mitigación de los efectos del cambio climático.
■ Implementar mecanismos para frenar la deforesta- ción y erosión de los suelos en cuencas hidrográficas con alta susceptibilidad de causar desastres relacio- nados con inundaciones y crecidas torrenciales.
■ Manejar de forma integrada las actividades que se desarrollan en las áreas intervenidas y en las áreas protegidas terrestres y marinas, con el fin de evitar la ampliación de la frontera agrícola y disminuir los efectos e impactos sobre los ecosistemas naturales.
■ Gestionar oportunamente los riesgos naturales
relacionados con las inundaciones y tsunamis y los riesgos antropogénicos
■ Promover medidas de adaptación al cambio climá- tico frente a la alta vulnerabilidad del territorio con- tinental e insular ante este fenómeno.
■ Promover la protección de los paisajes naturales, la conservación de suelos y la recuperación de los ecosistemas degradados, con el fin de asegurar el mantenimiento del agua y de sus fuentes.
■ Promover la conservación del bosque de manglar como un ecosistema mitigador de tsunamis e inun- daciones costeras y regulador de ciclos ecológicos
■ Minimizar el impacto de la deforestación en zonas de frontera por actividades humanas
■ Controlar la sedimentación en los ríos, para disminuir los problemas de inundaciones por desbordamiento
■ Garantizar la protección de la población, los servi- cios sociales y básicos, las actividades económicas y la infraestructura vial, de apoyo a la producción y energética de los efectos de desastres naturales o socio naturales, mediante la ejecución de procesos de prevención y mitigación de riesgos
■ Identificar y conformar ecorregiones terrestres y marinas de carácter binacional, con el fin de co- nocer y mantener la riqueza biológica y cuidar las zonas frágiles
■ Reparar y remediar los espacios con pasivos am- bientales resultantes de actividades extractivas (mineras y petroleras) y actividades productivas (principalmente monocultivos), con el fin de reha- bilitar los servicios ambientales y de prevenir la ge- neración de nuevos pasivos ambientales
■ Controlar y prevenir la contaminación en aguas in- La estrategia territorial Nacional considera el territorio
como una construcción social de carácter multidimen- sional y dinámico que articula la política pública nacional a las condiciones y características propias del territorio. Los sectores prioritarios de articulación están relaciona- dos con el desarrollo de la vialidad, la energía y la conec- tividad; el desarrollo endógeno; los derechos de la natu- raleza y la calidad del ambiente; el desarrollo urbano y la universalización de servicios básicos y públicos.
Para dar cumplimiento a esta vinculación y coordinación nacional-territorial, conforme lo dispuesto por el Con- sejo Nacional de Planificación, la Estrategia Territorial Nacional y las Agendas Zonales se construyeron en base a cuatro ejes prioritarios:
■ Asentamientos humanos
■ Sustentabilidad ambiental
■ Transformación de matriz productiva
■ Cierre de brechas.
Basado en estos cuatros ejes el Plan Nacional del Buen Vivir 2013-2017 plantea la Síntesis del Modelo Territorial deseado, la cual se recoge a continuación:
Red de Asentimientos Humanos
El modelo deseado propone una red policéntrica, articula- da, complementaria y sinérgica de asentamientos huma- nos generada por una mejor distribución de la población en el territorio, o mejor dicho, un equilibrio poblacional que no genere polos demográficos de pesos importantes. Esto se alcanza mediante dos elementos:
■ El primero se relaciona con la necesidad de acceso que tienen los habitantes a los bienes y servicios
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■ Fortalecer y garantizar la soberanía alimentaria mediante el impulso de la capacidad endógena de desarrollar tecnología agropecuaria y el aprovecha- miento sustentable de los alimentos culturalmente adecuados, que permitan sustituir importaciones, y limitando también la realización de procesos ex- tractivos en zonas de recarga y producción de agua
■ Garantizar el desarrollo y la ejecución de la planifi- cación especial como mecanismo de coordinación entre los distintos niveles de gobierno, en los te- rritorios en que se realicen proyectos de transcen- dencia nacional.
■ Garantizar los caudales mínimos para el adecuado funcionamiento de los proyectos de generación hi- droeléctrica y en otras cuencas en las que puedan existir conflictos con otros sistemas productivos
■ Impulsar la industrialización de la manufactura, la agroindustria y los alimentos frescos y procesados, el desarrollo de servicios y la generación de valor agregado en la producción
■ Incrementar la productividad por medio de la expansión de encadenamientos productivos, la estructuración de redes complementarias y sinér- gicas que favorezcan procesos productivos y el de- sarrollo de complejos industriales
■ Promover el desarrollo de la industria estratégica del astillero, aplicando procesos de planificación especial y garantizando la consolidación organiza- da de asentamientos humanos
■ Promover el desarrollo de la industria petroquímica y la refinería, aplicando procesos de planificación especial que contribuyan a disminuir la presión de- mográfica sobre los asentamientos humanos.
■ Promover el desarrollo de las industrias teriores provenientes de actividades industriales y
agroindustriales y de asentamientos humanos, que repercuten en las actividades pesqueras y turísticas
■ Promover la actualización de la información de los te- rritorios que se encuentran en cuencas binacionales, conjuntamente con las entidades responsables de los países vecinos, para impulsar un desarrollo y ordena- miento territorial con el propósito de disminuir los im- pactos de uso inadecuado de los recursos naturales Matriz Productiva.
Partiendo de un conocimiento íntegro del medio físico, y de las ventajas que este nos proporciona, se plantea la trasformación de la matriz productiva para fomentar el equilibrio territorial y el ordenamiento de las infraestruc- turas y actividades económicas acordadas con la capa- cidad de acogida del territorio. Para alcázar el modelo