agenda social
El Ecuador de los años setenta era uno de los países con peor desempeño en cuanto a indicadores sociales y de calidad de vida de la región latinoamericana. Durante las dos décadas siguientes se observan grandes mejorías en algunos de ellos que, no obstante, no reflejan el esfuerzo político de diseño de agendas, la discusión pública en torno a conceptos importantes, la participación creciente de actores y el ingente esfuerzo en recursos propios y de endeudamiento. Igualmente, si bien el objetivo de esta investigación no es demostrar el impacto que –a decir de los discursos dominantes– tiene la “sana macroeconomía” en el bienestar de la población, la deteriorada situación de vida de la población concomitante a los procesos sistemáticos de estabilización de la economía permitirían intuir que la relación entre estas dos variables no está clara, al menos en el caso ecuatoriano.
En efecto, en las dos últimas décadas completas en Ecuador los ingresos efectivos de la población han desmejorado sustancialmente; si bien hacia el final de los años noventa estos ingresos se recuperan frente a los últimos años de los ochenta, no llegan a alcanzar los niveles de inicio de esta década.
Gráfico 5 ECUADOR: INGRESOS EFECTIVOS 1980-2001
Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SIISE V.3.5.
La pobreza urbana de ingresos se mantiene sin bajar del 30% entre 1987 y 2001, siendo los “mejores” años los correspondientes a los años finales de la presidencia de Durán Ballén y el conflicto con Perú y el inicio del gobierno de Abdalá Bucarám. El crecimiento económico fue uno de los más bajos antes de la crisis. El resultado en términos de pobreza pudo deberse a coyunturas como la estabilidad de precios y un incremento en el gasto social como porcentaje del PIB, aunque sin llegar a los niveles de la década anterior.
Los peores períodos en términos de pobreza por ingresos son los años 1989-1992 y 1998- 2000; el primero, correspondiente al único gobierno social-demócrata de las dos décadas cuya política social se inicia bajo un modelo de Estado de bienestar inversionista, termina asumiendo
0 50 100 150 200 250 1980 1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 dólares m e nsua les 0 50 100 150 200 250 ín d ice 1990=100 Ingreso efectivo
Indice de ingreso efectivo 1990=100
cambios impuestos por la banca internacional y se inician los procesos intensos de ajuste económico. El segundo corresponde a la época de la crisis del gobierno de Mahuad en que la debacle económica y el desempleo produjeron una catástrofe social sin precedentes en la época estudiada.
Gráfico 6 ECUADOR: POBREZA 1988-2001
Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SIISE V.3.5
En cuanto a la distribución del ingreso, se aprecia en cambio una clara tendencia hacia la profundización de las desigualdades hacia el final del período de estudio. Medida en términos globales, la desigualdad varía en 20 puntos porcentuales entre 1988 y 2001. La desigualdad se profundiza cuando se inician en el país reformas estatales tendientes a reducir el tamaño del sector público social, reflejo no tanto de la concepción detrás de modelos de cambio y modernización del Estado, sino de problemas de gestión e imposibilidad de aplicación de las reformas.75 La reducción del Estado ha significado entonces una presión para el ahorro forzoso de familias que dependen de sus servicios, lo cual se refleja en una reducción de ingresos frente a otras cuya sobrevivencia independiente es más factible.
La desigualdad se observa con mayor detalle al analizar la distribución de ingreso entre el quintil más rico y el más pobre, que llegan a diferenciarse en más de 60 veces al final del período. Cabe señalar que quien se diferencia más es el quintil de mayores ingresos, ya que entre éste y su inmediato anterior hay mayor distancia que entre los otros niveles entre sí (cuadro 6). Este hecho tiene que ver en parte con la pauperización del la clase media pero posiblemente, en mayor medida se debe a que el modelo económico dolarizado benefició, al menos en sus primeros años, a quienes operaban bajo cierta lógica monetaria y obtuvieron grandes ventajas a través de licuar sus deudas y convertir sus activos financieros en una macrodevaluación. La dolarización diferenció a los agentes económicos monetizados del país en “polos dolarizantes”, extractores de valor frente a otros sectores de la economía. La equiparación de precios con el exterior de los artículos de consumo interno habrían de golpear el bolsillo de las familias ecuatorianas durante algunos años en adelante.
75
Recordar que lo único que se privatizó efectivamente en Ecuador han sido pequeñas empresas y los procesos de reforma del Estado se han limitado a reducir los recursos y el personal de las instituciones públicas.
Ecuador: pobreza 1988-2001 0 0.1 0.2 0.3 0.4 0.5 0.6 1988 1989 19901991 1992 19931994 19951996 1997 19981999 2000 2001 In c id en c ia % B re c h a % Incidencia Brecha 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0
Cuadro 6 ECUADOR: DESIGUALDAD DE INGRESOS
(sector urbano) Quintiles de ingreso Años 1 2 3 4 5 1988 3,87% 9,94% 14,55% 21,01% 50,63% 1989 4,63% 1,30% 14,60% 21,33% 49,15% 1990 4,59% 9,22% 13,69% 20,49% 52,00% 1991 4,01% 8,12% 12,85% 19,50% 55,52% 1992 3,83% 8,54% 13,42% 20,33% 53,88% 1993 3,56% 8,02% 12,62% 19,38% 56,41% 1994 3,87% 8,72% 13,44% 19,69% 54,28% 1995 4,13% 8,71% 13,03% 19,19% 54,93% 1996 4,09% 9,04% 13,92% 20,90% 52,06% 1997 4,21% 8,69% 13,28% 19,57% 54,25% 1998 3,53% 8,08% 13,39% 20,62% 54,38% 1999 2,46% 6,43% 11,28% 18,62% 61,21% 2000 2,17% 6,10% 11,06% 18,16% 62,52% 2001 1,71% 5,85% 10,83% 17,29% 64,32%
Fuente: Sistema Integrado de Indicadores Sociales del Ecuador, SIISE, v.3.5
Por otro lado siguiendo la definición de equidad horizontal de Barr (1998) –que alude a la equidad en resultados– y el concepto de costo-efectividad, se puede observar algunos indicadores de calidad de vida de la población ecuatoriana relacionados en especial con educación, salud y saneamiento. No existen datos históricos consistentes en cuanto a calidad de estos servicios, por lo cual se utilizarán datos de cobertura para ilustrar la situación en el período estudiado.
La reducción del analfabetismo experimentó un gran salto entre mediados de los años setenta y finales de los años noventa. A partir de allí la reducción ha sido menor debido en parte a que éste es un indicador que por lo general tiende a bajar si la cobertura de la educación es mayor en generaciones posteriores. No cabe duda, sin embargo, que la inversión gubernamental para disminuir el analfabetismo ha sido históricamente importante y que al parecer el alfabetismo resulta un bien “preferente” dentro de las prioridades sociales. No se aprecian saltos similares en la escolaridad, la cual no ha superado la escuela básica a pesar de los grandes esfuerzos –cuando menos desde el discurso de Naciones Unidas asumido y consignado por Ecuador– del país por cumplir con este hito.
Al parecer los intensos procesos de intento de reforma, las discusiones y las ingentes inversiones en proyectos de modernización del sector no han producido resultados adecuados. Durante la década de los años noventa únicamente en la educación superior se elevó el porcentaje de personas que completaron su educación, a pesar de que la matrícula en general está por sobre el 90% en los niveles inferiores. En el caso de la secundaria el porcentaje de personas que la completaron incluso se redujo y en la primaria se mantuvo. Esto permite realizar algunas intuiciones: primero, que existe un proceso de “filtro” importante entre los diseños de las agendas y sus ejecuciones; segundo, que el manejo de los recursos públicos resulta poco eficiente, a juzgar por las transferencias a la educación básica no reflejadas en resultados; tercero, que el proceso de toma de decisiones que sucede al del diseño de política y aprobación del presupuesto es complejo y las acciones de política son interrumpidas por escollos en la gestión e implementación. Y en el caso específico de la educación y la deserción, cabe cuestionar el proceso de diseño de políticas que, a pesar de contar con una multiplicidad de actores al parecer debe incorporar nuevos (laborales por ejemplo) y por otro lado carece de la suficiente capacidad rectora del nivel central.
Igualmente en lo que se refiere a salud, indicadores macro como la esperanza de vida presentan mejoras que también tienen que ver con la mejora en otros indicadores. No obstante, al profundizar un poco en el desempeño del sector por sus resultados, se encuentran mejoramientos parciales: las muertes por causas prevenibles, la mortalidad en general y la desnutrición crónica mejoraron entre durante las dos décadas pero no hubo cambios en las cifras correspondientes a muertes por causas violentas y por malos diagnósticos; es más, hacia el 2001 se incrementa el porcentaje de personas que no buscan atención médica y reducen su gasto en salud (una consecuencia de la crisis y el ahorro forzoso).
Cuadro 7 ECUADOR: INDICADORES DE SALUD Y EDUCACIÓN
Indicador 1982 1990 2001 Educación Analfabetismo (%) 16,5 11,7 9 Escolaridad (No años) 5,1 6,7 7,3 Primaria completa (% mayores 12 años) 53,6 66,8 66,8 Secundaria completa (% mayores 18 años) 13,8 23,6 22,6 Superior completa (% mayores 24 años) 7,6 14,2 18,1
Escolarización primaria (% en edad) 74,9 92,5 92,7
Salud
Esperanza de vida (años) 59 64 70
Mortalidad (p/100,000 hab.) 7,2 5,1 4,5
Muertes por causas prevenibles (% total)
66,3 48,5 31,1
Muertes por causas violentas (%total) 11,4 16,7 16,6
Muertes por mal diagnóstico (%total) 21,8 21,4 18,2
Cobertura inmunización BCG (%) 80 100 98,8
Fuente: Censos Nacionales de Educación y Vivienda: 1980, 1990, 2001.
Por otro lado, no mejoran en este período indicadores de saneamiento ni el hacinamiento urbano. De hecho, desde 1980 el porcentaje de viviendas sin servicios adecuados no ha bajado del 90% hasta la actualidad. Este es un indicador sumamente preocupante, detrás del cual pueden esconderse problemas de medición o correspondencia de medidas de bienestar entre lo urbano y rural pero también tiene que ver con el carácter del “servicio” de vivienda: no está incluido en el “sector social” sino solamente de manera marginal; no es reivindicado por movimiento social o corporación alguna, los servicios residenciales se manejan desde diferentes frentes institucionales, muchos de los cuales están atravesando procesos tortuosos e interminables de reforma, y finalmente, es un sector cuyo manejo está en parte en el nivel central y en parte en el descentralizado o local, de tal manera que resulta difícil la conciliación de políticas. El sector de la vivienda resulta sintomático de las varias aristas del proceso de definición de políticas públicas en Ecuador.