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1.1. EVOLUCIÓN HISTÓRICA

Prácticamente todas las culturas que han contado con una organización institucional avanzada han tenido sistemas que permitían conocer la población que habitaba en su territorio. Ya durante el imperio romano, tal y como lo atestiguan, por ejemplo, los primeros versículos del evangelio de San Lucas1_{, la elaboración}

de registros de población constituía un instrumento conocido y utilizado por los gobernantes de aquella época.

Las finalidades y la forma de organizar estos registros han dependido fundamentalmente del momento histórico, el tipo de Estado y de la sociedad ante la que nos encontremos. Así, en España, por ejemplo, durante el Antiguo Régimen, donde la so- ciedad se caracterizaba por tener un marcado carácter patriarcal, el recuento de la población se realizaba a través de fuegos en la corona de Aragón, y de vecindarios, en el Reino de Castilla, computando, únicamente, los cabezas de familia; en los Estados (1) “1 _{Sucedió que en aquellos días salió un edicto de Cesar Augusto ordenan-}

do que se empadronase todo el mundo. 2 _{Este primer empadronamiento}

tuvo lugar siendo gobernador de Siria Cirinio. 3 _{Iban todos a empadro-}

narse, cada uno a su ciudad. 4 _{Subió también José desde Galilea, de la}

ciudad de Nazaret, a Judea, a la ciudad de David, que se llama Belén, por ser él de la casa y familia de David, 5 _{para empadronarse con María,}

su esposa, que estaba en cinta”(Evangelio de San Lucas, capítulo II, versículos 1-5)

absolutistas, en los que predominaba el interés del Estado frente al ciudadano individual, los censos tenían básicamente finalidades recaudatorias y militares.

La primera inscripción nominal en un censo se realizó en París en 1817, refiriéndose a la población de hecho y distinguiéndose en- tre nacionales y transeúntes. Posteriormente, a través de la Circular de 10 de marzo de 1837, se extendió a toda Francia, mediante unas cédulas u hojas de familia, en las que se recogían la edad, sexo, estado civil, nacionalidad y profesión de cada individuo.

La legislación española de 187 recoge esta experiencia francesa tratando establecer un registro fiable sobre el número de habitantes en España. La Ley municipal de 20 de agosto de 1870 establece la obligación de que todo español conste empadronado como vecino o domiciliado en algún domicilio2_{, como también}

la obligación de los ayuntamientos de “formar el padrón de todos los habitantes existentes en su término con expresión de su calidad de vecino, domiciliado o transeúnte, nombre, edad, estado, profesión y demás exigencias que la estadística exija y el Gobierno determine”.

El 18 de julio de 1887 se promulga la Ley para el Estudio de la Población. Con esta Ley el censo adquiere carácter periódico y se obliga a la Administración a la renovación del recuento de la población cada diez años.

Durante el primer tercio del siglo XX encontramos el Estatuto Municipal de Calvo-Sotelo de 8 de marzo de 1924. Esta norma defi- ne al padrón como “instrumento público y fehaciente para toda clase de efectos administrativos”, el cual “es la relación de los habitantes de un término municipal, con expresión de sus cualidades”.

Como nota común a todos estos instrumentos encontramos la separación en grupos de población según el estatuto jurídico de las personas. Se distingue así entre aquellas personas que están (2) Artículo 12 de la Ley municipal de 20 de agosto de 1870.

37 en posesión de todos los derechos y son, por lo tanto, vecinos y, aquellas que no tienen esta condición. En la actualidad, como ve- remos más adelante, se ha suprimido esta distinción terminológica y todas las personas inscritas en el padrón municipal se denominan vecinos. No obstante, esta unificación de la figura del vecino es más aparente que real, ya que, como se estudiará más adelante, existe una gran diferencia entre el estatuto jurídico del vecino de nacionalidad española y el vecino de nacionalidad extranjera, es- pecialmente cuando la persona se encuentra residiendo en España en situación administrativa irregular.

1.2. NORMATIVA ACTUAL

El sistema actual de regulación del padrón municipal se recoge en la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases de Régi- men Local (LBRL), y en el Decreto 169/1986, de 11 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Población y Demarcación de Entidades Territoriales (RPDT).

Estas normas han sufrido dos importantes modificaciones en materia de padrón municipal. La primera de ellas se produce por la Ley 4/1996, de 10 de enero, para la reforma de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local. La principal finalidad de esta norma es el cambio en la naturaleza del padrón municipal, que de documento público y fehaciente pasa a constituirse como registro administrativo, así como la anteriormente anunciada uni- ficación de la figura del vecino3_{. Además, la Ley, dado el estado}

actual de la tecnología, introduce un nuevo modelo de gestión del padrón por el cual, en lugar de renovarse de manera quinquenal, se hace permanente.

La segunda reforma se produce a través de la Ley Orgánica 14/2003, de 20 de noviembre, para la reforma de la LO 4/2000, de 11 de enero, de Derechos y Libertades de los Extranjeros en España (3) Exposición de motivos de la Ley 4/1996.

y su Integración Social (LO 14/2003). Esta reforma supone, sobre todo, la aparición de una serie de previsiones específicas en la gestión del padrón municipal cuando la persona inscrita es extranjera.

En la actualidad se está preparando una Ley Básica del gobier- no y la Administración Local, que sustituirá la actual regulación en materia de padrón municipal.

Al margen de esta normativa y en desarrollo de la misma aparecen un conjunto de disposiciones que regulan también esta materia. Se trata de las Resoluciones conjuntas de la Presiden- ta del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Local por las que se dictan instrucciones a los ayuntamientos sobre la gestión del padrón municipal, de las que se analizaran las más significativas

1.3. DEFINICIÓN DE PADRÓN MUNICIPAL

La actual redacción de la LBRL define el padrón municipal como (art. 16) un registro administrativo informatizado y perma- nente, gestionado por los ayuntamientos en colaboración con el Instituto Nacional de Estadística y el Consejo de Empadronamien- to, donde constan inscritas todas las personas que residen en un determinado municipio, junto con los datos identificativos que la normativa considera pertinentes.

Esta definición permite dos puntos de vista. Por un lado, desde la perspectiva del ciudadano, el padrón municipal es el registro en el que la persona que reside en un determinado territorio debe inscribirse para adquirir la vecindad administrativa del municipio en el que vive y, que le sirve como medio de prueba privilegiado de la residencia y el domicilio habitual en dicho territorio.

Por otro lado, desde el punto de vista de la Administración, el padrón municipal es el instrumento que le permite conocer de manera directa el número de personas que residen en su territorio con fines organizativos, electorales, estadísticos y de averiguación del domicilio de las y los administrados.

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