Methodology

La inscripción en el padrón municipal aparece configurada tanto en el LBRL como en el RPDT como una obligación de los (91) MONFORT PASTOR, M “El derecho de acceso de los ciudadanos a la documentación municipal” Editorial “Bayer Hnos S.A.”, Barcelona, 2004, pág. 219: “se trata en consecuencia de la posibilidad de establecer un acceso abierto en el que las facultades de control otorgadas por el artículo 16.3 LBRL a los Ayuntamientos desaparecen, procedimiento que, de generalizarse rompería las cautelas del artículo 21 LOPD con relación a la cesión interadministrativa de datos personales. El desa- rrollo de esta disposición adicional aún no se ha llevado a cabo con carácter general, pero las necesidades del sistema y las necesidades de las grandes Administraciones nos llevan a pensar que el Padrón

municipal de habitantes acabará siendo un fichero abierto y compartido

por las diferentes administraciones, conclusión a la que no es ajena la

imparable y previsible extensión de los procedimientos telemáticos de firma electrónica. Es más, pese a que el “acceso abierto” aún no se ha

desarrollado con carácter general, la disposición adicional séptima de la LBRL introducida de nuevo cuño por la Ley Orgánica 14/2003, sin

119 ciudadanos92_{. Obligación que viene reforzada, por un lado, por un}

régimen sancionador y, por otro lado, por una serie de derechos que pueden quedar en suspenso si el ciudadano no se empadrona.

También el RPDT señala la obligación de los ayuntamientos de empadronar a todas las personas que habitan en su territorio. No obstante, la misma se configura de una manera más difusa. Así, la LBRL obliga a los ayuntamientos a mantener actualizado el padrón y el RPDT otorga a los ayuntamientos la facultad de dar de alta, de oficio, en el padrón, a las personas que residen en su territorio y no estén inscritas en el mismo.

Queda claro pues que el acceso al padrón municipal esta confi- gurado actualmente como obligación legal. No obstante, no puede desconocerse que detrás de toda obligación existe un derecho en que la misma se fundamenta, sin embargo, ningún texto legal consultado hace una referencia expresa a este derecho.

En mi opinión, esta especial configuración del padrón se debe a que el legislador no cuenta con que existan personas que no pueden empadronarse. En su punto de mira se encuentra la preocupación de que toda persona que habita en España acuda a inscribirse en el padrón.

La única garantía adicional que se plantea, consiste en la ne- cesidad de intervención del Consejo de Empadronamiento en las bajas de oficio. En este sentido, recordemos que para que un Ayun- tamiento pueda dar de baja en su padrón a una persona, sin que esté empadronada en otro municipio, es necesario un pronunciamiento favorable del Consejo de Empadronamiento. No obstante, ni la LBRL ni el RPDT señalan en qué supuestos pueden el Consejo de Empadronamiento emitir estos informes favorables y, por tanto, dejar a una persona al margen del padrón y sin vecindad adminis- (92) Art. 17 de la LBRL: “Toda persona que viva en España está obligada a

empadronarse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año.”

trativa. Además, aunque este mecanismo sirviera para mantener a todas las personas nacidas en España dadas de alta en padrón del lugar en donde viven, no es válido para las personas extranjeras que habitan en territorio nacional y tienen que empadronarse por primera vez, ni para los casos en los que se procede a la baja de la inscripción por caducidad de personas extranjeras sin autorización de residencia permanente.

La jurisprudencia, tampoco ha señalado de manera indubita- da un derecho autónomo de las personas a figurar inscritas en el padrón municipal sino que lo ha vinculado al ejercicio de otros derechos fundamentales. En este sentido el Tribunal Supremo ha señalado que “la inclusión en el mismo de una persona no es más que el ejercicio de la libertad de residencia que concede el artículo 19 de la CE”93_{. Asimismo, otras sentencias del TS vienen subra-}

yando la fundamentación del derecho de acceso al padrón también en otro derecho constitucional, el de participación electoral94_.

No cabe duda, por tanto, de que el acceso al padrón municipal, y con él, la adquisición de la vecindad administrativa, aunque no directamente, tiene su base en derechos constitucionales. El problema se plantea con aquellas personas que no tienen recono- cidos ni los derechos de participación electoral ni el derecho a la libertad de elección de residencia. Me estoy refiriendo concreta- mente al colectivo de los extranjeros en situación irregular9_{. En}

(93) En tal sentido se expresa la STS 02/01/1996. (94) STS de 21/03/01.

(9) Respecto el derecho a la participación electoral el artículo 13 de la CE establece que se trata de un derecho del que únicamente son titulares los españoles “salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda establecerse por tratado o por ley para el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales”. (Estos son: los ciudadanos de la Unión Europea, en base al artículo 19 del Tratado de la Comunidad Euro- pea y los nacionales residentes en España de un Estado no miembro de la Unión Europea que permita a su vez el derecho de sufragio a los españoles residentes en dicho Estado. En la actualidad tan solo Argentina Chile y Uruguay han suscrito tratados de este tipo). Respecto al derecho …/…

121 estos supuestos parece que el derecho de acceso al padrón hay que buscarlo en la propia LODLEE . El artículo 6 de esta Ley esta- blece la obligación de los ayuntamientos de incorporar al padrón y mantener actualizada la información relativa a los extranjeros que residan en el municipio. Asimismo el derecho a la sanidad en igualdad de condiciones que los españoles depende de que estas personas se encuentren empadronadas. Por tanto estos son los dos argumentos en los que debe fundamentarse el derecho de acceso al padrón municipal de este colectivo.

En conclusión podemos decir que las garantías de acceso y permanencia en el padrón, aunque tienen su base en derechos constitucionales y obligaciones legales, tienen diferente intensidad en el caso de que se trate de una persona nacional o de una persona extranjera, y entre estas se debe distinguir también entre las que se encuentran en situación regular de aquellas que no lo están.

Sería deseable, tal y como propone el Anteproyecto de Ley Básica del gobierno y la Administración Local96 _{en su artículo 9,}

que se señalara, de una vez por todas, el derecho de toda persona que viva en España a ser inscrita en el padrón municipal y, por ende, a tener una vecindad administrativa.

6.2. ELEMENTOS QUE PUEDEN DIFICULTAR LA INS-