From laboratory to the field

7.1.- Descentralización

El proceso de descentralización profunda, que deberá ser analizado por la Asamblea, debe considerar que estos ejes tendrán que ser reconocidos como una reivindicación histórica especialmente de los municipios hasta ahora menos atendidos por el Estado.

El desarrollo local o regional no tiene que pasar por la creación de élites, ya que la propuesta debe procurar que los enunciados de equidad y redistribución de las riquezas, con solidaridad, se cumpla, que se acorten las diferencias que hoy nos presentan injustas realidades e inequidades. Esto obligará a que el Estado ya no busque someter o mantener atados a los municipios al poder central, sino que en ese caso fortalecería un verdadero proceso de integración respetando la diversidad y la voluntariedad.

No obstante a la descentralización y a la autonomía las identifica como común denominador el manejo de nuevas competencias, no aquellas que le han sido propias a los gobiernos locales de acuerdo a la normatividad legal, sino las que devienen de la aplicación del principio constitucional de la transferencia de competencias del ejecutivo y sus entidades, no son instituciones similares aunque si puede la una ser complementaria de la otra.

El Presidente de la República, conforme la Ley de Modernización del Estado, y en orden a las facultades que se recogen en el Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva, puede delegar o transferir competencias a través de dos mecanismos de descentralización: a través de Decreto Ejecutivo, o con la suscripción de un convenio de transferencia de competencias.

Si bien la descentralización se circunscribe estrictamente al ámbito administrativo en la función pública, lo que la hace débil y vulnerable como lo explicaremos posteriormente, representa un cambio significativo en la concepción pecaminosamente centralista del Estado antigüo.

El proceso de descentralización ha tenido una serie de obstáculos emanados especialmente de la falta de voluntad política y la oposición gremial, como resultantes del principio optativo; la mayoría de países prevén un mínimo de competencias asignadas constitucionalmente a los organismos territoriales.

Además, la mayoría de convenios no son ejecutados; es decir, no promueven una operación descentralizada real. E incluso se ha llegado al abuso y arbitrariedad legal del gobierno central de pretender desconocer convenios de transferencia de competencias suscritos por gobiernos anteriores con los municipios.

A pesar de los esfuerzos legislativos impulsados por la lucha y reclamos del municipalismo ecuatoriano, recién con las reformas a la Ley Orgánica de Régimen Municipal, de septiembre de 2004, se le da un nuevo carácter, más firme y casi inexcusable e innegable al reclamo de transferencia de nuevas competencias por parte de los municipios y consejos provinciales. Se establece que a quien le corresponde determinar la capacidad operativa de un municipio para reclamar una competencia de manera definitiva, es al propio concejo municipal; ya no puede existir el pretexto del gobierno central, llámese función ejecutiva o ente obligado a transferir la competencia, para argumentar que un determinado municipio no está en capacidad de hacerlo. Otro avance es el del tiempo para atender esta petición: si en el término de treinta días el gobierno central no responde a la demanda municipal para que se le transfiera con el carácter de definitiva una competencia, se entiende que existe una respuesta afirmativa tácita y establece un término perentorio de noventa días para que se negocien los términos del convenio y, en el caso

de que en esos noventa días no se logre un consenso entre el ente central y el ente que aspira a la descentralización, se transferirá automáticamente la atribución, en los términos en que fue presentado el convenio.

Cabe que preguntemos ¿Porqué no ha habido avances en descentralización en nuestra experiencia administrativa? ¿Es suficiente la estructura jurídica actual para llevar adelante el proceso de descentralización? ¿Qué debemos esperar para que logremos la descentralización profunda y lleguemos a comunidades autonómicas, con regímenes autonómicos?

Bien podríamos decir que la ley es letra muerta, y que no existe ni ha habido voluntad política de ningún gobernante para aplicar los mínimos avances legislativos en materia de descentralización. Se niegan a dejar el manejo del poder político que subordina a Alcaldes y Prefectos, y a las comunidades enteras, a la dádiva y clientelismo del gobierno de turno.

De otra parte todavía hay una presencia importante de una pérfida burocracia centralista, que tampoco quiere perder sus privilegios y prebendas que nacen del poder central y su manejo. Hay muchísimos ejemplos de ineficiencia, ineptitud y corrupción en la prestación de servicios públicos por parte del Estado y gobierno central, eso desgraciadamente lo viven a diario los más pobres y necesitados del Ecuador, sobre todo en materia de salud, educación, vivienda, agua potable y alcantarillado, o generación de empleo a través de fuentes como el turismo. Son muy pocos los municipios que han recibido competencias del gobierno central, y cuando las han asumido, pese a los escasos recursos, lo han hecho con eficiencia, capacidad y honestidad, es decir se cumplen los principios de la administración pública exitosa que señala nuestra Carta Suprema.

Otro problema que se suma y hace causa común con la burocracia centralista, es el que se deriva de las organizaciones sindicales de las instituciones del Estado, servidores públicos y trabajadores que han encontrado facilidades para lograr que su “patrono” ceda a todas sus exageradas exigencias que las asumen como “conquistas sociales y económicas” en un régimen de administración pública. Es real aquello de que el estado casi nunca gana los juicios o demandas, en este caso no es la excepción, por ello esas poderosas organizaciones laborales temen que se acaben con la descentralización, y peor con la autonomía, sus prebendas. Se acabará el cobro de utilidades en empresas del Estado que arrojan pérdidas cada año, y sin embargo pagan, ya no habría lugar a los cargos hereditarios y los súper sueldos y mega bonificaciones, la burocracia dorada como los grandes dinosaurios terminaría extinguida algún día.

Resulta innegable que la descentralización hubiera resultado para el país muy positiva. Como dijimos las muestras exitosas son las de los pocos municipios que han asumido competencias transferidas del gobierno central: turismo, medio ambiente, salud, educación, tránsito, en municipalidades pequeñas, medianas y las grandes de Quito, Guayaquil y Cuenca se da cuenta y muestra de ello.

La única posibilidad real de hacer efectiva la descentralización, es hacer lo que hicieron otros países, establecer constitucionalmente un mínimo de competencias cuya rectoría radique en el poder ejecutivo, en tanto que, su ejecución corresponda a las municipalidades; dejar abierta la opción sobre otras competencias posibles de ser transferidas cuando las municipalidades tengan capacidad operativa para hacerlo; y, mantener las excepciones que prevé el actual texto constitucional.

7.2.- Aspectos financieros que se deben considerar en la transferencia de competencias

Es importante considerar en el proceso de determinación de los resultados financieros antes de transferir las competencias, lo siguiente:

a) Costo histórico de la competencia a transferirse b) Costo de la competencia ya transferida

c) Costo del proceso de transferencia PROPUESTA

1.- Asignar constitucionalmente las siguientes competencias municipales.

a. La aprobación autónoma de su organización y funcionamiento interno y su presupuesto; b. La administración de sus bienes y rentas;

c. La organización y regulación del urbanismo, tránsito y transporte terrestre interno, en forma directa, por concesión, autorización u otras formas contratación administrativa, según las necesidades del Cantón;

d. La Planificación y ordenamiento territorial;

e. La administración de los terminales aeroportuarios civiles; f. La prevención y promoción de la salud;

g. El saneamiento ambiental, control y prevención de la contaminación;

h. La gestión administrativa y de la infraestructura educativa a nivel básico, así como los programas de beneficio de educandos;

i. La ejecución de proyectos, obras y programas en su jurisdicción en función de las competencias asignadas por ley o las que recibiere del Gobierno Central, conforme a las disposiciones de esta Constitución;

j. La promoción del desarrollo económico y social del cantón y la ejecución de los planes y programas correspondientes;

k. La gestión de riesgos y defensa contra incendios; l. El registro de la propiedad;

m. La conformación de concejos cantorales de la niñez y adolescencia; de educación; de salud y otros, de conformidad con la ley;

n. El desarrollo y promoción turística;

o. Vialidad urbana y embellecimiento de la ciudad;

p. La administración, autorización, prevención y control de la explotación de materiales de construcción;

q. Las demás que la ley le asigne.

2.- Prever que las municipalidades que tengan capacidad operativa, podrán solicitar la transferencia de funciones, atribuciones, competencias, responsabilidades y recursos del Gobierno Central, excepto la defensa y seguridad nacionales, la dirección de la política exterior y las relaciones internacionales; la gestión económica y tributaria nacional, y la gestión de endeudamiento externo.

Mantener el principio de obligatoriedad de la descentralización cuando una municipalidad lo solicite, así como establecer plazos para hacer efectiva la descentralización, caso contrario, los funcionarios responsables sean sujetos de las sanciones previstas en la ley.

3.- Prever mediante disposición transitoria que: la transferencia de los recursos humanos, económicos y materiales, actualmente bajo la administración y responsabilidad de las instituciones del Gobierno Central, que por efectos de las transferencias asignadas les corresponda a las municipalidades, se efectuarán dentro de los siguientes cuatro años, bajo prevención de imponer sanciones a los responsables, para garantizar que se cumpla.