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Tal y como ya señala el preámbulo de la Ley 2/1985, sobre Protección Civil, la protección es esencialmente un problema de organización dada la variedad y amplitud de las solicitudes de emergencia, de las necesidades que generan y de los recursos humanos y naturales que han de ser movilizados para hacer frente a tales emergencias.
La organización de la protección civil concebida como un servicio público es una competencia que corresponde a la administración civil del Estado, pero en la que como se verá más adelante también participan las restantes Administraciones públicas.
Es necesario a la hora de examinar los órganos que actúan en el sistema de protección civil en España el diferenciar en cuanto a las funciones que tienen encomendadas dos aspectos. Por una parte aquellos que tienen competencia en la elaboración, aprobación, homologación y mantenimiento de la eficacia de los Planes de protección civil. Por otro lado estarían los que se encargan de la aplicación de tales Planes en las situaciones de emergencia.
2.1.2.1. El Gobierno.
De acuerdo con lo que establece la Ley 2/1985, sobre protección civil, se establece una estructura en materia de dirección y coordinación. A tales efectos, el Gobierno es el órgano superior de dirección y coordinación de la Protección Civil, y más concretamente el Ministerio del Interior. El Ministro del Interior puede en los casos en los que la naturaleza de la emergencia así lo aconseje, delegar todo o parte de sus funciones en el Presidente de la comunidad autónoma o de la entidad local afectada.
Las funciones que le corresponden al Ministro del Interior en materia de Protección civil son:
a) Elaboración de la norma básica de Protección Civil, los planes especiales de ámbito estatal o que afecten a varias comunidades autónomas y sus correspondientes reglamentos.
b) Realizar un catalogo nacional de recursos movilizables de emergencias, integrando en este los recursos que resulten de los planes territoriales especiales.
c) Desarrollar las normas de actuación que apruebe el Gobierno en materia e Protección civil
d) Ostenta la superior dirección, coordinación e inspección de las acciones y los medios de ejecución de los Planes de Actuación Civil.
e) Puede requerir a las Administraciones públicas, organizaciones privadas y ciudadanos la colaboración para la realización de simulacros o ejercicios prácticos de control de emergencias.
f) Disponer la intervención de las fuerzas y cuerpos de seguridad y solicitar al Ministro de Defensa la colaboración e las Fuerzas Armadas.
g) Solicitar a las autoridades locales y autonómicas la intervención de sus cuerpos de policía y otros servicios relacionados con la protección civil, que actuarían bajo la dirección de sus mandos naturales.
Y dentro de este Ministerio del Interior es concretamente a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias a la que corresponde el ejercicio de las competencias del Ministerio del Interior, derivadas de lo dispuesto en la Ley 2/1985, de 21 de enero, y su normativa de desarrollo.
En particular, corresponden a la Dirección General de Protección Civil y Emergencias las funciones que señala el Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior. En él se establece que el Ministerio se estructura en dos grandes organismos, por una parte la Secretaria de Estado de Seguridad y por otra parte la Subsecretaria del Interior de la que depende la Dirección General de la Protección Civil y Emergencias. Esta Dirección General se estructura en las siguientes Unidades, con nivel orgánico de subdirección general:
La Subdirección General de Planificación, Operaciones y Emergencias, y la Subdirección General de Gestión de Recursos y Subvenciones.
Depende, asimismo, de la Dirección General de Protección Civil y Emergencias la División de Formación y Relaciones Institucionales. En dicha División se integran la Escuela Nacional de Protección Civil, el Centro Nacional de Información y Documentación y el Centro Europeo de Investigación Social de Situaciones de Emergencia (CEISE).
A la Subdirección General de Gestión de Planificación, Operaciones y Emergencias le corresponden las siguientes funciones:
- La preparación de planes estatales de protección civil o cuya competencia tenga atribuida por la normativa legal vigente.
- La preparación y gestión práctica de ejercicios y simulacros en el marco de los citados planes.
- La organización y mantenimiento del Centro de Coordinación Operativa, de la Red de Alerta a la Radiactividad, de las redes propias de comunicación para emergencias y de otras infraestructuras destinadas a facilitar la gestión operativa en emergencias.
- La realización de estudios relativos a análisis de riesgos, así como proyectos piloto de carácter preventivo que permitan fundamentar planes de prevención de emergencias y catástrofes.
- La preparación y difusión de alertas a las organizaciones de protección civil y, en su caso, a los ciudadanos.
- La preparación de normas o directrices que tengan por objeto la previsión y prevención y planificación de protección civil y emergencias.
Por su parte, la Subdirección General de Gestión de Recursos y Subvenciones será la responsable de:
- La confección, ejecución y seguimiento de los presupuestos de protección civil. - La tramitación de subvenciones y ayudas para la atención de necesidades derivadas de siniestros o catástrofes y la preparación de la normativa correspondiente.
- La tramitación de subvenciones y ayudas que faciliten la implantación de los planes de protección civil de carácter estatal o el desarrollo de actividades de interés para la protección civil en ese mismo ámbito y la preparación de la normativa correspondiente.
- La gestión administrativa necesaria para la contratación de obras, estudios y servicios y para la adquisición de bienes.
A la División de Formación y Relaciones Institucionales:
- La formación teórica y práctica en la gestión de riesgos y emergencias, incluyendo el entrenamiento de mandos y personal de los diferentes servicios y organizaciones implicados en las actuaciones de emergencia, en particular, servicios de extinción de incendios y salvamento, servicios sanitarios y Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.
- La organización y mantenimiento de un fondo documental especializado que permita la máxima difusión de la información.
- El desarrollo de estudios y programas de información a la población, así como la promoción de la autoprotección ciudadana y corporativa, y de fomento de la participación social en las actividades de protección civil y emergencias, así como de programas de educación para la prevención en centros escolares.
- El desarrollo de investigación y estudios sobre aspectos sociológicos, jurídicos y económicos, relevantes para las actividades de protección civil y emergencias.
- La coordinación de las relaciones con las Unidades de Protección Civil de las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, y con los órganos competentes en materia de protección civil de las comunidades autónomas y de las Administraciones locales, así como la organización y el mantenimiento de la secretaría de la Comisión Nacional de Protección Civil, de su Comisión Permanente y de sus comisiones técnicas y grupos de trabajo.
- El mantenimiento de relaciones técnicas con organismos homólogos de otros países, especialmente de la Unión Europea, del Mediterráneo y de Iberoamérica, y la participación en las reuniones de los organismos internacionales con competencias en protección civil y emergencias, así como en las comisiones y grupos de trabajo constituidos en el seno de la Unión Europea.
El Real Decreto 1181/2008, de 11 de julio, desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio del Interior y donde en consecuencia se ha establecido alguna modificación en cuanto a dicha estructura tal y como se detalla en los párrafos precedentes.
2.1.2.2. La Comisión Nacional de Protección Civil.
En el Real Decreto 1547/1980, de 24 de julio, sobre reestructuración de la protección Civil, se creó la Comisión Nacional de Protección Civil como órgano coordinador, consultivo y deliberante en la materia.
Más tarde, la Ley 2/1985, sobre Protección Civil, en su artículo 17, determina las funciones y composición de la Comisión Nacional de Protección Civil, remitiéndolo en cualquier caso su fijación a un posterior desarrollo reglamentario que se produjo con la aprobación del Real Decreto 888/1986, de 21 de marzo, sobre composición, organización y régimen de funcionamiento de la Comisión Nacional de Protección Civil. Mediante tales normas reglamentarias, se estableció la configuración de la citada Comisión como un órgano colegiado de coordinación entre los diferentes Departamentos y entidades de la Administración Central del Estado, así como con las Comunidades Autónomas, de modo que, tal y como señala el preámbulo del Real Decreto 888/1986, se garantice, dentro del ineludible
principio de solidaridad una adecuada y eficaz actuación de los poderes públicos en orden al estudio y prevención de las situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública y a la protección y socorro de de personas y bienes en los casos en que dichas situaciones se produzcan.
Este Real Decreto ha sido modificado en repetidas ocasiones al objeto de adaptarlo a las sucesivas reestructuraciones producidas en la Administración General del Estado, finalmente para su adaptación a las modificaciones de la estructura administrativa, y con objeto de mejorar el ejercicio de las funciones que la Comisión Nacional de Protección Civil ha de desempeñar como instrumento de coordinación interadministrativa fue sustituido por el Real Decreto 967/2002, de 20 de septiembre, por el que se regula la composición y régimen de funcionamiento de la Comisión Nacional de Protección Civil.
a) Composición y funcionamiento.
La Ley señala que tal Comisión estará integrada por los representantes de la Administración del Estado además de un representante designado por los Órganos de Gobierno de cada una de las Comunidades Autónomas.
La Comisión Nacional de Protección Civil puede funcionar en Pleno o en Comisión permanente.
El Pleno está constituido por las siguientes personas: -Presidente: El Ministro del Interior.
-Vicepresidente: El Subsecretario del Interior -Vocales:
-un representante de cada uno de los Departamentos ministeriales siguientes: Economía, Ciencia y Tecnología; Fomento, Educación, Cultura y Deporte; Trabajo y Asuntos Sociales; Agricultura, Pesca y Alimentación; Administraciones Públicas, Sanidad y Consumo, Hacienda, y Presidencia
- Un vocal en representación de la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno. - Dos vocales en representación del Ministerio de Defensa y otros dos del Ministerio de Medio Ambiente.
- Cuatro vocales en representación del Ministerio del Interior. - Un vocal en representación del Consejo de Seguridad Nuclear.
- Un vocal en representación de cada una de las Comunidades Autónomas y de las Ciudades de Ceuta y Melilla
-Secretario general con voz y voto: el Director General de Protección Civil, que estará asistido por el Secretario de la Comisión permanente, quien actuará como Vicesecretario general del Pleno.
Esta Secretaría General, actúa como soporte administrativo y técnico permanente de la Comisión, asegurando la adecuada ejecución de los acuerdos adoptados, la prepararon y distribución de los diferentes documentos y la necesaria coordinación entre las distintas Comisiones y grupos de trabajo.
Los vocales en representación de la Administración General del Estado tendrán rango administrativo, como mínimo, de Directores generales o equivalente y serán nombrados por el Ministro del Interior, a propuesta del titular del respectivo Departamento, salvo el
representante de la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno y del Consejo de Seguridad Nuclear, que lo serán a propuesta del Secretario general de la Presidencia y del Consejo de Seguridad Nuclear respectivamente. Por cada vocal será nombrado un vocal suplente por el mismo procedimiento y con nivel administrativo mínimo de Subdirector general o equivalente.
Los órganos competentes de cada Comunidad Autónoma y de las Ciudades de Ceuta y Melilla designarán los vocales titulares y suplentes que les corresponden.
A efectos de funcionamiento como Comité Español de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, se integrará en el Pleno de la Comisión Nacional de Protección Civil, como vocal, un representante del Ministerio de Asuntos Exteriores.
Por su parte la Comisión Permanente está formada por los siguientes miembros:
-Presidente: el Subsecretario del Interior y como Vicepresidente al Director general de Protección Civil, sustituyendo el segundo al primero en los casos de vacante, ausencia o enfermedad
- Vocales: Un vocal representante de cada uno de los Departamentos ministeriales de Economía, de Fomento, de Sanidad y Consumo, de Defensa, y de Medio Ambiente. Un vocal en representación de la Secretaría General de la Presidencia del Gobierno. Dos vocales en representación del Ministerio del Interior, y ocho vocales representantes de las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, elegidos por los vocales de las mismas miembros del Pleno.
-Secretario: un funcionario de la Dirección General de Protección Civil, con nivel administrativo de Subdirector general o equivalente, designado por el Director general de Protección Civil.
Los vocales de la Comisión Permanente representantes de la Administración General del Estado, serán designados por el Ministro del Interior entre los vocales del Pleno de la misma adscripción y tendrán los mismos suplentes que les correspondan como vocales del Pleno
Asimismo, se prevé que además de funcionar en Pleno y en Permanente, para el estudio de aspectos concretos, dentro de las competencias de la Comisión Nacional de Protección Civil, se pueden crear Comisiones técnicas o grupos de trabajo. La creación de estas Comisiones o de los grupos de trabajo es una decisión del Pleno de la Comisión Nacional de Protección Civil o de la Comisión permanente en cuyo caso lo elevará después al Pleno.
Estas comisiones técnicas o los grupos de trabajo están constituidos por miembros de la Comisión Nacional de Protección Civil o por personal dependiente de los Departamentos ministeriales y de las Comunidades Autónomas representadas en la misma, pero también es posible de las Entidades públicas o privadas que en razón del objeto para el que fueron creados, se estime oportuno. La designación de tales miembros corresponde a los órganos e instituciones interesadas, por el objeto, con la conformidad de la Comisión Nacional de Protección Civil.
El régimen de funcionamiento, constitución, convocatoria y adopción de acuerdos de la Comisión Nacional de Protección Civil, en pleno, de la Comisión permanente y de las Comisiones técnicas y grupos de trabajo se rigen por lo dispuesto por la Ley de Procedimiento Administrativo.
El Pleno se reúne al menos una vez al año en sesión ordinaria. La Comisión permanente lo hace al menos cada tres meses. En un caso y otro, con carácter extraordinario, siempre que lo considere necesario el respectivo Presidente o a petición de un tercio de sus componentes.
Para la válida constitución del Pleno, a efectos de la celebración de sesiones, deliberaciones y toma de acuerdos, se requerirá la presencia del Presidente o del Vicepresidente y del Secretario general, y de la mitad, al menos, de sus miembros.
Para la válida constitución de la Comisión Permanente, a efectos de celebración de sesiones y de adopción de acuerdos, se exigirá la presencia del Presidente o del Vicepresidente, del Secretario y de, al menos, cuatro de los vocales representantes de la Administración General del Estado y cuatro de los que representen a las Comunidades Autónomas y a las Ciudades de Ceuta y Melilla.
Para la válida constitución de las comisiones técnicas y grupos de trabajo será necesaria la presencia del Presidente o del Vicepresidente, del Secretario y de la mitad, al menos, de sus miembros.
b) Funciones
La Comisión Nacional de Protección Civil es un órgano colegiado que tiene como finalidad esencial el conseguir una adecuada coordinación entre los órganos de la Administración Central del Estado y las Comunidades Autónomas. Las funciones concretas que tiene asignadas en el ya citado artículo 17 de la Ley 2/1985 son:
a. Informar las normas técnicas que se dicten en el ámbito nacional en materia de Protección Civil.
b. Elaborar los criterios necesarios para establecer el catálogo de recursos movilizables en casos de emergencia, sean públicos o privados.
c. Participar en la coordinación de las acciones de los órganos relacionados con la Protección Civil.
d. Informar las disposiciones y normas reglamentarias que, por afectar a la seguridad de las personas o bienes, tengan relación con la Protección Civil.
e. Proponer la normalización y homologación de las técnicas y medios que puedan utilizarse para los fines de Protección Civil.
f. Homologar los planes de Protección Civil cuya competencia tenga atribuida.
Además, añade el Real Decreto en su artículo 2: “Cualesquiera otras que le vengan legalmente encomendadas”.
La Comisión Nacional de Protección Civil tendrá también el carácter de Comité Español de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres, con las funciones siguientes:
a. Conocer los criterios, directrices e iniciativas de las Administraciones públicas en relación con la prevención y mitigación de riesgos de carácter catastrófico.
b. Promover iniciativas de las diferentes Administraciones públicas y de las entidades privadas, para la realización de actuaciones que contribuyan a la mejora de la prevención y mitigación de riesgos de carácter catastrófico.
c. Promover el desarrollo de una cultura social preventiva en relación con los riesgos catastróficos.
d. Conocer y difundir los informes, recomendaciones, directrices y programas emanados de los órganos de las Naciones Unidas encargados de la puesta en práctica de la Estrategia Internacional para la Reducción de Desastres.
e. Fomentar la participación y la coordinación de actividades de las distintas Administraciones públicas, entidades privadas y personal especializado, en programas de cooperación internacional relativos a prevención y mitigación de desastres.
En cuanto a la Comisión Permanente. Le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones:
a. Asegurar la continuidad de la Comisión Nacional de Protección Civil en los períodos comprendidos entre los sucesivos Plenos.
b. Elaborar criterios, estudios, propuestas e informes sobre programas, planes y procedimientos de actuación.
c. Estructurar y efectuar el seguimiento y evaluación de las actividades de las comisiones técnicas y grupos de trabajo.
d. Todas aquellas funciones cuyo ejercicio le sea delegado por el Pleno o le sean encomendadas expresamente por éste.
2.1.2.3.Las Comunidades Autónomas
Las Comunidades Autónomas elaborarán y aprobarán sus correspondientes Planes Territoriales, así como los Planes Especiales cuyo ámbito territorial de aplicación no exceda del de la propia Comunidad Autónoma.
La dirección y coordinación de tales Planes será ejercida por la correspondiente Comunidad Autónoma, salvo cuando sea declarado el interés nacional según lo previsto en el artículo 1.2 de la Norma Básica de Protección Civil.
Son muchas las Comunidades Autónomas que cuentan ya con Leyes propias en materia de Protección Civil.
Ley 1/1996, de 3 de abril, de Gestión de Emergencias de Euskadi. Ley 4/1997, de 20 de mayo, de Protección Civil de Catalunya
Ley 2/2002, de 11 de noviembre, de gestión de emergencias de Andalucía (BOJA num. 138, de 26 de noviembre, BOE núm. 297, de 12 de diciembre) Ley 13/2010, de la Generalitat, de 23 de noviembre, de Protección Civil y
Gestión de Emergencias (DOGV núm.6405, de 25 de noviembre de 2010) Ley 30/2002, de 17 de diciembre, de Protección Civil y Atención de
Emergencias de Aragón.
Ley Foral 8/2005, de 1 de julio, del Gobierno de Navarra, de Protección Civil y atención de Emergencias de Navarra (B.O.Navarra, de 8 de julio de 2005) Ley 3/2006, de 30 de marzo, de Gestión de Emergencias de las Illes Balears.
(BOIB, núm. 50, de 6 de abril de 2006. BOE núm 113, de 12 de mayo de 2006) Ley 4/2007, de 28 de marzo, de Protección Ciudadana de Castilla y León.
Ley 5/2007, de 7 de mayo, de emergencias de Galicia.
Ley 1/2007, de 1 de marzo, de Protección Civil y Gestión de Emergencias de Cantabria.
2.1.2.4.La Comisión de Protección Civil de la Comunidad Autónoma
Las Comisiones de Protección Civil de la Comunidad Autónoma ejercen las funciones de:
a. Informar las normas técnicas que se dicten en su ámbito territorial en materia de Protección Civil.
b. Participar en la coordinación de las acciones de los órganos relacionados con la Protección Civil.
c. Homologar los planes de Protección Civil cuya competencia tenga atribuida.
Estas Comisiones están compuestas por al menos tres representantes de la Administración del Estado, designados por ella, además de representantes de la Comunidad Autónoma y de las corporaciones locales incluidas en su ámbito territorial.
Cada una de las Comunidades Autónomas tiene competencia para dictar los reglamentos de organización y funcionamiento de estas Comisiones.
Así, las normas que han aprobado las diferentes Comunidades sobre organización y funcionamiento de sus respectivas Comisiones de Protección Civil son:
Decreto 202/1999, de 3 de noviembre por el que se regula la organización y el