De entre las tipologías desarrolladas, la de Ganuza y Francés (2012) constituye una de las más interesantes en términos sintetizar tres modelos sobre la base de aspectos procedimentales. Los autores construyeron su propuesta considerando cinco criterios: i) la participación (quién participa, cómo se participa y qué tipos de instancias son creadas para ello); ii) la relación del instrumento con la administración (grado de autonomía de los participantes tanto en la creación del proceso como en su desarrollo); iii) las reglas del juego (cómo se elaboran, quién las elabora, el grado de autonomía que conceden a la ciudadanía y la flexibilidad de éstas, en términos de si pueden o no ser cambiadas); iv) la deliberación (qué características tienen las instancias de diálogo, considerando quiénes participan y cómo lo hacen); y v) la toma de decisiones (el grado de publicidad o transparencia de éstas, la claridad procedimental aplicada, y el uso o el no uso de criterios de justicia distributiva). A partir de esto establecieron los modelos burocrático, representativo y participativo (además del mixto), que me sirvieron para abordar las experiencias chilenas.
El modelo burocrático se caracteriza por una participación limitada. La ciudadanía se aboca a la elaboración de las propuestas, pero no tiene incidencia sobre otras instancias resolutivas. Por ejemplo, no se produce deliberación: las personas no se reúnen en asambleas a debatir sino que de forma individual presentan sus preferencias; por lo tanto, los ciudadanos desconocen qué han propuesto los demás. En algunos casos, son las asociaciones las que definen las propuestas y las presentan a través de los canales tradicionales de participación. Se trata de un claro modelo top-down, en el que la ciudadanía tiene un escaso margen de maniobra o autonomía. En términos de las reglas del proceso, éstas son definidas por la administración en instancias privadas y los ciudadanos no tienen la opción de cambiarlas. Respecto de la toma de decisiones, el gobierno es el único que prioriza las preferencias (en función de criterios de conocimiento público), y lo hace a través de procesos cerrados en los que no tiene participación la ciudadanía. En las decisiones se aplican criterios técnicos y, en algunos casos, éstos se combinan con criterios de justicia distributiva. En resumen, para la administración, el objetivo del instrumento es recoger preferencias que sirvan para definir políticas.
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En el modelo representativo, en tanto, participan las asociaciones con un amplio margen de maniobra. Habitualmente se desarrollan dos instancias de interacción: el Foro abierto de las asociaciones y el Consejo de los presupuestos participativos. En el primero, son dirimidos los distintos aspectos del proceso, así como las propuestas a priorizar. En el segundo, los representantes de las asociaciones deliberan, a veces en conjunto con los políticos, qué proyectos son favorecidos. En términos de reglas, éstas pueden ser modificadas por las asociaciones. Los autores señalan que el proceso, en general, tiende a ser muy autónomo respecto de los representantes políticos; de hecho, la relación jerárquica de arriba abajo es más difusa, a pesar que la implicación del aparato administrativo es favorable para el éxito del proceso.
Finalmente, en el modelo participativo, el proceso está abierto tanto a la ciudadanía organizada como a la no organizada. La participación se da en las asambleas y en el Consejo de presupuesto participativo. En la primera, los ciudadanos debaten las propuestas y votan cuáles son las prioritarias. En el segundo, los representantes de los barrios o sectores deliberan sobre las reglas del juego y realizan la función de seguimiento y control. La relación es de arriba abajo y abajo hacia arriba, ya que a pesar que la iniciativa suele surgir desde la propia administración, el funcionamiento es intervenido por los ciudadanos. En relación a las reglas, éstas otorgan un margen alto de autonomía a los ciudadanos. La deliberación es intensa y acontece tanto en la recogida de las propuestas como en la priorización del Consejo. Las decisiones se toman en una instancia pública y dependen de reglas ampliamente debatidas y publicitadas. En este caso se aplican criterios técnicos (por parte de la administración) y de justicia distributiva. Ambos deben ser explicados públicamente.
Los autores también observan una variante: la existencia modelos mixtos, a medio camino entre representativos y participativos. Dan el ejemplo de Córdoba, que después de cuatro años de funcionamiento, pasó de acercarse al diseño representativo. Lo describen de este modo:
“Por ejemplo, las reglas dejaron de ser elaboradas por los participantes, siendo negociadas entre las Asociaciones de Vecinos y el gobierno local; las propuestas empezaron a ser elaboradas por las asociaciones, mientras que la ciudadanía pasaba a tener un papel testimonial en toda la estructura. No obstante, mantiene ciertos rasgos de los modelos participativos, como la
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posibilidad de que los participantes deliberen en las asambleas o la existencia de reglas claras y universales. El resto de los presupuestos participativos mixtos preservan de una manera fuerte el carácter universal de la participación ciudadana, pero generan estructuras nuevas donde quieren integrar todas las estructuras representativas de la estructura formal de participación ciudadana, dando un protagonismo singular a las asociaciones” (Ganuza y Francés, 2012:116-117).
La Tabla Nº3 presenta una comparación de los modelos, considerando las variables que fueron contempladas en su construcción.
Tabla Nº3: Comparación de modelos de presupuesto participativo, según criterios procedimentales
Criterios Modelos
Burocrático Representativo Participativo
Participación Ciudadanía en general, también asociaciones.
Sólo se produce en la elaboración de las propuestas Principalmente asociaciones. De forma testimonial, a veces se incluye a ciudadanos no organizados Ciudadanía en general (organizada y no organizada) en asambleas abiertas. También se desarrollan Consejos de Presupuesto Participativo Relación entre el mecanismo y la administración Altamente dependientes del gobierno. Jerárquico, de arriba hacia abajo
Las asociaciones tienen mayor influencia sobre el proceso. Sin embargo, la implicación
administrativa es un engranaje básico del éxito del mecanismo
La iniciativa parte del gobierno, pero el proceso es concebido junto con los
participantes, quienes pueden hacer modificaciones
Reglas del proceso Elaboradas exclusivamente por la
Administración
Compartido entre las asociaciones y la administración
Compartido entre los participantes y la administración. La ciudadanía cuanta con una relativa autonomía frente al gobierno
Deliberación No hay deliberación entre la ciudadanía
Exclusivamente entre representantes de asociaciones. Tiene lugar en todos las atapas del ciclo
La intensidad puede variar, pero es relevante para el proceso
Toma de decisiones
Tiene carácter privado. Los ciudadanos proponen sin saber lo que han propuesto los demás. El gobierno municipal prioriza las propuestas
Reside en el Consejo de Presupuestos
Participativos, integrado por representantes de las organizaciones. Se tiene en cuenta criterios de justicia distributiva en la priorización de las propuestas Completamente público y depende de las reglas, ampliamente debatidas y publicitadas. Las decisiones no se toman directamente, sino que aplicando criterios de justicia distributiva
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Ganuza y Francés (2012) verifican, en la experiencia española de presupuestos participativos, una relación entre la ideología y el modelo del mecanismo. Los autores sostienen que, aunque con matices, pueden establecerse los siguientes tendencias: los burocráticos son impulsados, preferentemente, por gobiernos conservadores; los participativos, en cambio, son promovidos por gobiernos de izquierda, en particular por el Partido Socialista Obrero Español (PSOE). Los modelos mixtos son también preferidos por los gobiernos de izquierdas, desde la Izquierda Unida (IU) hasta el PSOE. En esta afirmación, eso sí, hay excepciones: los autores encuentran un par casos en que un modelo burocrático es impulsado por gobiernos de izquierda (Segovia y San Sebastián); asimismo, también identifican modelos participativos impulsados por el Partido Popular (PP) y por Convergència y Uniò (CiU), ambos de corte conservador.
Estas correlaciones han sido defendidas por algunos participacionistas, en particular la predisposición de gobiernos de izquierda a implementar innovaciones democráticas (Sintomer, 2008; Sintomer y Ganuza, 2011; Font y Galais, 2009; Barnes et al, 2007). Esta tesis ganó especial fuerza en la primera década del presupuesto participativo, pues la “importación” del modelo Porto Alegre fue encabezada, preferentemente, por líderes progresistas de Latinoamérica y Europa. Sin embargo, con la masificación del proceso, se extendió el espectro político impulsor lo que, en cierta medida, generó una homogenización del método (Ramírez y Welp, 2011). Advirtiendo esto, algunos autores han cuestionado la correlación entre la ideología promotora y el tipo mecanismo participativo, sosteniendo que los partidos de izquierda no necesariamente impulsan procesos de corte transformador. Colino y del Pino (2006), por ejemplo, señalan que la ideología no es tan significativa para determinar si se emplean o no innovaciones. Si bien constatan que tanto liderazgos de derecha como de izquierda despliegan procesos participativos, lo que diferencia a unos de otros son las pretensiones perseguidas, como comprueban en la experiencia británica: los conservadores implementan innovaciones con una lógica instrumental; en ésta, los ciudadanos son entendidos como consumidores a los que hay que consultar, más directamente, sobre sus preferencias. Los liderazgos de izquierda, en cambio, desarrollan procesos bajo la premisa de una democracia sustantiva; por ello, el aspecto deliberativo es más acentuado. Nez y Talpin (2010) verifican una relación desigual entre discurso y práctica, en casos de presupuesto participativo implementados por gobiernos comunistas locales en Francia. Los autores señalan que, a
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pesar de la fuerte politización de los argumentos esgrimidos para implementar los procesos, la participación terminaba siendo banal. Font y Galais (2011) sostienen que en materia de aplicación de innovaciones en Catalunya, no hay un componente diferenciador entre progresistas de izquierda y conservadores liberales: el discurso y la práctica que priman responden a la intención de modernizar el aparato administrativo y mejorar su eficiencia. En resumen, para explicar los casos, estas investigaciones ponen el acento en los conceptos de participación, en las ideas que subyacen a la implementación de los mecanismos, más que en la pertenencia partidaria. Ganuza y Francés respaldan esta afirmación:
“Si algo podemos concluir después de haber analizado las experiencias en España es que los presupuestos participativos tienen una dependencia muy elevada del modo en que los gobiernos implementan y organizan el sistema participativo. En España, los sistemas puestos en marcha han sido periféricos respecto al funcionamiento de las administraciones, por tanto, su incidencia en el conjunto de las ciudades ha sido menor” (Ganuza y Francés, 2012:266).
La ideología, entonces, no es un indicador tan fuerte ―como inicialmente se esperaba― para predecir tanto la implementación de procesos participativos, como las características de éstos. Por ello, algunos estudios recientes se han centrado en las motivaciones que impulsan a un gobierno a desarrollar el experimentalismo. Galais, Corrochano y Fontcuberta (2011) sostienen que hay dos impulsos que mueven a los gobiernos (sin ser determinante la adscripción partidaria): los normativos y los
instrumentales. Los primeros se basan en que los procesos de apertura participativa son
intrínsecamente buenos, por lo que su implementación mejoraría la práctica democrática22.
Los segundos, en cambio, fundamentan la implementación ya sea para mejorar la eficiencia del sistema, solucionar un conflicto social, para obtener algún rédito electoral o para reforzar el poder político. Estas distinciones se relacionan con los enfoques de apertura participativa (comentados en el capítulo 1) y con los propios diseños de presupuesto participativo (de la nueva izquierda y liberal).
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