1.5 Research approach and methodology
1.5.5 Method of data analysis
los instrumentos
de política que
orientan el accionar
de las diversas
instituciones
involucradas.
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de casos, contribuye al desarrollo legislativo a través de propuestas y recomendaciones que alcanza a los órga- nos competentes.1.2.2. Principales instituciones de los niveles subnacionales de gobierno
Los Gobiernos regionales y locales
Tienen para sus ámbitos de jurisdicción, atribuciones le- gislativas que están referidas a las competencias a su car- go y dentro de los marcos de la Ley Nacional.
En el caso de los Gobiernos subnacionales, las atribucio- nes legislativas son ejercidas a través del Consejo Regio- nal y del Concejo Municipal, principalmente.
Paralelamente a ello, las autoridades ejecutivas de los Gobiernos regionales y locales y sus Consejos (con equivalencia a lo que ocurre en el Gobierno nacional entre los poderes Ejecutivo y Legislativo) emiten dispo- siciones que les son propias y que contribuyen al desa- rrollo normativo de su jurisdicción.
No está demás señalar la difi cultad para acceder a esta documentación, la que, por lo general, no se encuentra publicada en El Peruano, y tampoco es accesible en la página web y en los sitios web institucionales de los Go- biernos subnacionales; más difi cil aún, es acceder a estas normas si fueron emitidas por gestiones anteriores. En el marco de la descentralización, los Gobiernos regio- nales y los Gobiernos locales tienen a su cargo funcio- nes exclusivas y compartidas entre sí y con el Gobierno nacional. Así, por ejemplo, las direcciones regionales de servicios como salud y educación pueden emitir dispo- siciones administrativas que incluyen condiciones de ac- ceso a servicios esenciales y el disfrute de sus derechos.
1.3. El Subsistema
de Protección Social
El Subsistema de Protección Social comprende al conjun- to de servicios (universales, especializados y/o focalizados que los complementan) orientados a garantizar a las ni- ñas, niños y adolescentes el ejercicio pleno de sus dere- chos, tales como: el derecho al nombre y a la identidad, el derecho a vida, a la salud, a la nutrición, a la educación, a la recreación, al cuidado, etc., en función de las necesidades específi cas de las personas a lo largo de su vida.
Incluye a su vez las rectorías sectoriales del Estado, que son responsables de la prestación de servicios espe- cializados (salud, educación, por citar dos ejemplos). La concurrencia de estas instituciones es fundamental para un adecuado desarrollo integral de la niña o el niño hasta llegar a su etapa de vida adulta.
El no garantizarles a las niñas, niños y adolescentes el acceso a estos servicios universales (y de ser necesario a los servicios especializados o focalizados) implica en sí mismo una violación de sus derechos, lo que en el mar- co del estudio puede ser califi cado, según el caso, como una situación de violencia «estructural». Esta forma de violencia estructural a su vez puede facilitar el que se den otras formas de violación de derechos, como la ex- plotación sexual, trata, etc.
Como se muestra en el cuadro N° 1.4, la noción analí- tica de «sistema» busca destacar la relación (efectiva o potencial) que existe entre:
Los sujetos de derecho que son los destinatarios de
los servicios, es decir de manera específi ca las niñas, niños y adolescentes, así como sus padres, tutores y miembros de la familia quienes les dan soporte. Cuadro N° 1.4
Subsistema de Protección Social NIÑO / NIÑA / ADOLESCENTE / FAMILIA
Servicios para la protección social ¿Quiénes?
Entes rectores / ejecutores sectoriales Entidades rectoras / ejecutoras multisectoriales
Instituciones privadas / ONGs / Cooperación Organizaciones de niños
Instituciones religiosas Consorcios / colectivos Empresa privada Garantizar
los derechos universales:
Educación Salud Nutrición Identidad (Nombre, cultura) Organización Desarrollo integral No trabajo o (en su defecto) trabajo digno. Garantizar el derecho al cuidado: Cuidado diurno
Casa, escuela, centro de salud, barrio, espacios que los protegen
Identifi cación de riesgos / casos Derivación de atenciones Derivación de denuncias
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a la Niñez y Adolescencia:
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Los actores (instituciones estatales y de sociedad
civil) que prestan los bienes y servicios requeridos para garantizar los derechos.
Los servicios, públicos y privados, llamados a aten-
der las necesidades, demandas y requerimientos identifi cados.
Los servicios que identifi camos en este Subsistema se agrupan en:
Servicios orientados a garantizar los derechos uni-
versales, como son la identidad, la salud, la nutrición, la educación, entre otros.
Servicios de cuidado orientados a garantizar el de-
recho a crecer y desarrollarse en un entorno sano. Estos buscan que, en los espacios en los cuales la niña, niño o adolescente crece y se desarrolla, se estimule su creatividad y se limiten las situaciones de riesgo. Incluye también los espacios que promueven su organización y participación.
Es importante destacar que estos servicios, a la par que atienden al conjunto de la población menor de 18 años de edad brindando servicios universales o servicios com- plementarios de cuidado para un adecuado crecimiento y desarrollo integral de las niñas, niños y adolescentes cu- yas familias enfrenten problemas para atenderlos, son ca- nales para «restituir» derechos en los casos de las niñas, niños y adolescentes que hayan sido víctimas de violencia.
1.3.1. Principales instituciones públicas del nivel nacional de gobierno
El Registro Nacional de Identifi cación y Estado Civil (RENIEC)
Tiene en su campo de competencias proveer de regis- tro de identidad a toda la población del país desde su nacimiento, lo que incluye el Código Único de Identi- dad y el Documento Nacional de Identidad (DNI). A ello se suma la tenencia de los registros civiles, lo que implica llevar el asiento de hechos vitales para cada persona y para las personas que se relacionan con ella por paternidad/maternidad, matrimonio, separación, muerte, entre otros.
Los Ministerios del Gobierno Nacional
En general, tienen triple responsabilidad: a) como entes rectores sectoriales deben velar para que se brinden los servicios de calidad para garantizar los derechos univer- sales a todas las niñas, niños y adolescentes; b) tienen a su cargo la prestación directa de los servicios universales que no han sido transferidos a Gobiernos subnacionales, como en el caso de Lima Metropolitana; y c) en algunos casos, sin ser entes rectores, tienen a su cargo programas o servicios que brindan a nivel nacional, ya sea solos o en coordinación con otras entidades públicas.
Si bien todos los sectores deben defi nir políticas con estas perspectivas, los sectores que deben garantizar- les servicios específi cos a las niñas, niños y adolescentes o servicios universales para su desarrollo son: el Minis- terio de Educación (MINEDU), el Ministerio de Salud (MINSA) , el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vul- nerables, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (MIDIS), el Ministerio de Trabajo y Promoción del Em- pleo (MTPE), el Ministerio de Vivienda, el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUS), y la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM).
Es de señalar que el presente estudio se dio en un perio- do de cambios institucionales importantes en los Minis- terios Nacionales. Entre esos cambios son de destacar:
La creación del Ministerio de Desarrollo e Inclusión
Social y del Sistema Nacional de Inclusión Social (SINADIS). Este Ministerio nace con un encargo fuerte en materia de lucha contra la desnutrición crónica, así como con el encargo de desarrollar algunos de los programas sociales de la nueva administración: como es el caso de Cuna Más (sobre la base del programa Wawa Wasi), y el programa de alimentación escolar que en el 2012 ha transitado del programa que maneja el PRONAA hacia el programa Qali Warma, en el 2013.
En paralelo, se dio la reestructuración del Ministerio
de la Mujer para dar nacimiento al Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP); mante- niendo la rectoría en materia de niñez y adolescencia.
Se redefi nió el SNAINA y se aprobó el PNAIA para
el periodo 2012-2021.
Se pusieron en marcha diversos cambios en el Mi-
nisterio de Educación, algunos orientados a ampliar la cobertura del servicio en el nivel inicial; otros diri- gidos a ampliar el modelo de gestión por resultados a todos los niveles de educación y la aprobación de las «rutas de aprendizaje».
Por su parte, en sectores como Salud, se quitó prio-
ridad al aseguramiento universal. Adicional a ello, se debilitó la atención a los programas presupuestales a cargo del sector y se optó por el desarrollo de programas puntuales, más cercanos al formato de «campañas» que por el diseño de estrategias sani- tarias o de programas permanentes. Estos cambios a su vez fueron puestos en revisión en el segundo semestre del año 2012.
1.3.2. Principales instituciones públicas de los niveles subnacionales de gobierno
Gobiernos regionales
En el nivel regional, destacan dentro de los Gobiernos regionales las direcciones regionales de Educación y
1
Salud, que son las que tienen su cargo garantizar la cobertura y calidad de los servicios universales y que comprometen una parte muy importante del gasto corriente regional, además de otras iniciativas que pueden venir de la gerencia de desarrollo social u otras unidades de los Gobiernos regionales.Gobiernos locales
Los gobernos locales tienen diversas competencias en materia de infancia. Entre ellas y en coordinación con el RENIEC –y, en su caso, con los operadores locales de los servicios de salud–, apoyan los procesos de registro de identidad y acceso a DNI y también en los registros civiles de hechos vitales.
Con respecto a los servicios universales, apoyan con infraestrcutura, personal y/o insumos a servicios en las áreas de salud, educación, recreación, entre otros.
1.4. El Subsistema de Protección
contra la Violencia
Este Subsistema contempla las funciones de protección (preventiva, correctiva, curativa y restauradora de de- rechos, y sancionadora) frente a situaciones de violencia que afectan centralmente o ponen en alto riesgo la vida, la salud, la seguridad física o emocional de una niña, niño o adolescente, convirtiéndolo en víctima.
En el cuadro N° 1.5 se busca destacar la relación (efec- tiva o potencial) que existe entre:
Los sujetos de derecho que son los destinatarios de
los servicios. En este caso, de manera específi ca las niñas, niños y adolescentes que han sido víctimas de abuso, violencia o malos tratos; así como sus padres, tutores y miembros de la familia que les dan sopor- te. Incluye también a las niñas, niños y adolescentes que han infringido la ley.
Los actores (instituciones estatales y de sociedad
civil) que prestan los bienes y servicios requeridos para prevenir y atender los casos de violencia, y participar en el proceso de sanación y restitución de derechos.
Los servicios asociados a este Subsistema son:
La prevención así como a la atención, cuidado, al-
bergue y restitución de derechos para niñas, niños y adolescentes víctimas de violencia física, sexual, emocional, explotación, abuso.
La judicialización, y en su caso, la sanción a quienes
por acción u omisión tienen responsabilidad en la violación de derechos de las niñas, niños y adoles- centes, en especial los que implican violación de la ley penal, porque atentan contra su cuerpo, su vida, su salud, su integridad física y psicológica.
La atención a los hechos en los cuales las niñas, ni-
ños y adolescentes son parte activa y resultan com- prometidos de manera directa o indirecta en la vio- lación de derechos de otras personas, situación en las cuales son califi cados como infractores.
Adicionalmente incluye:
La gestión de situaciones de riesgos, accidentes y
desastres naturales cuya atención adecuada y opor- tuna puedan evitar daños efectivos a la vida o la sa- lud de las niñas, niños y adolescentes por negligencia familiar o comunitaria.
Los servicios de respuesta frente a emergencias y el
desarrollo de capacidades para atender a las niñas, niños y adolescentes víctimas de desastres.
Estos servicios pueden ser especializados o, en su caso, ser prestados por instituciones que brindan servicios universales y que son convocados para apoyar estra- tegias de intervención orientadas a proteger frente a riesgos y/o restituir derechos.
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Cuadro N° 1.5Subsistema de Protección contra la Violencia
NIÑO / NIÑA / ADOLESCENTE EN SITUACIÓN DE RIESGO / VÍCTIMA O INFRACTOR
1.4.1. Principales instituciones públicas del nivel nacional de gobierno
En lo que a protección contra la violencia, seguridad y administración de justicia se refi ere destacan:
El Poder Judicial
En cuyos tribunales se decide fi nalmente la existencia o no de delitos y faltas, responsabilidad que compete a las personas involucradas y las sanciones o medidas que les corresponden por los hechos en los que han interveni- do. Y, en los casos civiles, resolver y entregar las garantías adecuadas para la efectiva protección de los derechos de las niñas, niños y adolescentes en los procesos de fi liación, alimentos, etc. que sean sometidos a su jurisdicción. El Poder Judicial cuenta dentro de su estructura con los Juzgados de Familia como organismos especializados para atender casos de niñas, niños y adolescentes. Compete también al Poder Judicial, el manejo de los Centros Juveniles, a través de los cuales se atiende a las y los adolescentes infractores.
El Ministerio Público
Es el titular de la acción penal en defensa de la socie- dad y del Estado. Su peso relativo en los procesos de administración de justicia crece en el marco del nuevo Código Procesal Penal.
Al igual que el Poder Judicial, el Ministerio Público cuenta con las Fiscalías de Familia, como organismos especializa- dos para atender los casos de niñas, niños y adolescentes.
Como parte de los programas de extensión hacia la ju- ventud, en algunas regiones se han creado Fiscalías Es- colares para acercarse a este grupo poblacional. Ministerio del Interior y la Policía Nacional del Perú El Ministerio tiene a su cargo la seguridad ciudadana, el orden interno y la protección de las personas y sus bienes.
La Policía Nacional del Perú (PNP) cumple funciones de protección y prevención así como de investigación del delito y de persecución y captura de los involucrados. A través de las comisarías recibe denuncias de diverso tipo, entre ellas las referidas a los casos de violencia, maltrato contra la mujer y contra la infancia, entre otros. En mu- chos casos son la sede para los Centros de Emergencia Mujer, y en otros, destacan personal a dichos servicios. Cabe mencionar también las Secciones de Familia de las comisarías o las Comisarías de Mujeres.
Entre los programas hacia la comunidad con que cuentan el Ministerio del Interior y la PNP, son de destacar los de promoción de la participación de niñas y niños, entre ellos, los programas de promoción de policías escolares, los clu- bes juveniles y otros mecanismos de trabajo comunitario. Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Además de las funciones vinculadas a la formulación y
seguimiento del Plan Nacional de Derechos Humanos,6
el Ministerio tiene a su cargo un conjunto de servicios de defensa legal en materia civil, familiar, penal, para
6. Durante el año 2012 se llevó a cabo el proceso de consulta sobre este Plan Nacional; a la fecha de esta publicación aún no se ha publicado.
Servicios ¿Quiénes?
Defensorías / DEMUNAS Centros de Emergencia Mujer
Instituciones privadas / ONGs / Cooperación Organizaciones de niños
Instituciones religiosas Ministerio de Justicia Poder Judicial
Serenazgo PNP Fiscalía
Identifi cación de amenazas / casos de violencia o abuso
Recepción de denuncias
Auxilio inmediato: psicológico, médico, de protección
Albergue temporal
Albergue defi nitivo
Asesoría legal
Investigación / documentación del caso
Defensa y acompañamiento durante proceso judicial
Centros de reclusión, rehabilitación
Reinserción social
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7. Desde 1997 está considerada en la Ley Orgánica de Municipalidades como una función de los Gobiernos locales. 8. Se ha tomado de base la noción de «Círculo de Cuidado», de World Vision International (2011). Herramienta ADAPT. víctimas así como de abogados de ofi cio y Centros de
Asistencia Legal Gratuita (ALEGRA).
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables Además de las funciones de rectoría del SNAINA, el Mi- nisterio tiene a su cargo los Centros de Emergencia Mu- jer y la red de Defensorías del Niño y del Adolescente. Estos servicios cumplen funciones varias en materia de prevención de la violencia contra la infancia y contra la mujer, así como en la identifi cación, atención o derivación a establecimientos o servicios más complejos o especia- lizados cuando los casos evaluados tienen indicios signifi - cativos que lleven a una presunción razonable de delito. Además están los servicios de cuidado para los casos de las niñas, niños y adolescentes que se encuentran en situación de abandono o de alto riesgo para su salud fí- sica, emocional o moral. Incluye los servicios a cargo del Programa Integral Nacional para el Bienestar Familiar (INABIF) y el Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS).
Las Defensorías de las niñas, niños y adolescentes, que están bajo la Dirección General de Niñas, Niños y Adolescentes, las cuales, dependiendo de la institución que las promueve (pudiendo ser públicas o privadas) pueden tomar varias modalidades; entre ellas, las más conocidas son las que funcionan bajo el alero de las Mu- nicipalidades: las DEMUNA.
Defensoría del Pueblo
Dentro de las instituciones del Estado, es de destacar el rol de la Defensoría del Pueblo en la defensa de los derechos de las las niñas, niños y adolescentes respecto a la conducta del propio Estado en el cumplimiento de sus funciones. Para el cumplimiento de sus roles la De- fensoría cuenta con la Adjuntía para la Niñez y la Ado- lescencia. Otros campos importantes de acción de la Defensoría son la intervención en casos de desatención a las niñas, niños y adolescentes por diversos factores, y, como se ha señalado, la contribución al desarrollo de un marco normativo adecuado y concordado con la CDN.
1.4.2. Principales instituciones
del nivel subnacional de gobierno
Gobiernos locales
En esta área de protección contra la violencia, en el es- pacio local y como actor público, destaca el caso de los Gobiernos locales a través de dos sevicios emblemáticos
y los más generalizados para enfrentar este tipo de problemas:
La DEMUNA, que es el servicio encargado de pro-
teger y promover los derechos de los niños y adoles-
centes en la jurisdicción de la municipalidad;7 y
El servicio de serenazgo, que es un servicio de segu-
ridad a la ciudadanía que presta cada municipalidad distrital.
En materia de seguridad frente a riesgos, los Gobiernos locales, a través de sus alcaldes, tienen la primera respon- sabilidad en lo que a gestión de riesgos y preparación para emergencias se refi ere. Lamentablemente, es un campo de acción no siempre bien valorado por la autori- dad local, pese a su responsabilidad directa en la materia como responsable de la defensa civil y de la gestión de riesgos; pero tampoco valorado por sus conciudadanos y electores.
Gobiernos regionales
Por el lado de los Gobiernos regionales, las escuelas y los establecimientos de salud, que dependen de este nivel de gobierno, deberían ser un canal de primer nivel para identifi car niñas, niños y adolescentes en situación de riesgo frente a problemas de violencia familiar, vio- lencia sexual u otras situaciones que les afectan, inclui- dos los casos de violencia en las instituciones educativas, entre otros. Cosa que lamentablemente no parece ocu- rrir de manera regular.