Una última cuestión de considerable relevancia —y extraordinaria complejidad— desde el pun- to de vista de la organización y funcionamiento del sistema institucional respecto de la cual se han adoptado medidas significativas tiene que ver con el establecimiento del Servicio Europeo de
Acción Exterior74. Sobre la base de las directrices aprobadas en el Consejo Europeo de octu-
bre de 2009 a partir del informe de la Presidencia sueca75 y en cumplimiento del mandato que
en él se le confirió, la AR/VP presentó en marzo de 2010 su proyecto de decisión sobre el SEAE76.
El citado proyecto trata de hacer encaje de bolillos, articulando una solución de compromiso en virtud de la cual se pretende asegurar que este embrión de cuerpo diplomático europeo pueda cumplir efectivamente su función de apoyar de manera efectiva al AR/VP, pero intentando aco- modar las expectativas de quienes en mayor medida resultan afectados por su creación, a saber, la
72. Parlamento Europeo, Documento de Trabajo sobre las repercusiones del Tratado de Lisboa sobre la evolución del equilibrio constitucional, Comisión de Asuntos Constitucionales, ponente: J. L. Dehaene, Doc. DT/764564ES, para. 3.3.3, p. 15; A. Missiroli y J. Emmanoulidis, “Implementing Lisbon: the EU Presidency´s other (rotating) half”, European Policy Centre. Policy Brief December 2009, p. 3; o C. Gutiérrez Espada y M. J. Cervell Hortal, La adaptación…, cit., p. 12. La mencionada propuesta fue acogida también por el Parlamento Europeo, en su ya citada Resolución de 7.V.2009 sobre las repercusiones del Tratado de Lisboa en la evolución del equilibrio institucional, para. 26.
73. Primer Informe de situación, para. 14.
74. Sobre los trabajos desarrollados para la puesta en marcha del SEAE hasta la entrada en vigor del T. de Lisboa puede verse N. Fernández Sola, El Servicio de Acción Exterior de la Unión Europea, Real Instituto Elcano, Documento de Trabajo nº 46/2008, 10.XI.2008; o C. Gutiérrez Espada y M. J. Cervell Hortal, La adaptación…, pp. 75 y ss.. Asimismo, para una muy lúcida y breve exposición de las posiciones de las diferentes instancias implicadas en las últimas fases de la negociación para la creación del SEAE, véase J. I. Torreblanca, “Guerra de trincheras”, El País, 29.III.2010.
75. Informe de la Presidencia al Consejo Europeo sobre el Servicio Europeo de Acción Exterior, Consejo de la Unión Europea, Bruselas, 23.X.2009, Doc. 14930/09.
76. Alta Representante de Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, Proyecto de Decisión del Consejo por la que se establece la organización y el funcionamiento del Servicio Europeo de Acción Exterior, Consejo de la Unión Europea, Bruselas, 25.III.2010, Doc. 8029/10. El mencionado proyecto recibió el apoyo político del CAG en su reunión de 26.IV.2010. La Comisión, por su parte, ha presentado una Propuesta de Reglamento por el que se modifica el Reglamento (CE, Eura- tom) n° 1605/2002 por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las Comunidades Europeas en relación con el Servicio Europeo de Acción Exterior (COM(2010) 85 final), y ha anunciado la adopción de otra propuesta orientada a modificar el Estatuto de los Funcionarios y otros Agentes de la Unión Europea.
Comisión, de una parte, y los Estados miembros, de otra. Hasta la fecha, sin embargo, la solu-
ción no parece ser del pleno agrado de la cuarta instancia en discordia, el Parlamento Europeo77,
quien desde hace tiempo viene advirtiendo de su intención de ejercer, a través de sus poderes presupuestarios, una capacidad de influencia en la configuración de la nueva estructura mucho mayor que la que deriva de los poderes meramente consultivos que le son reconocidos en el
procedimiento previsto en el art. 27.3 TUE para la creación de la nueva estructura78.
Tal y como había venido defendiéndose desde prácticamente todas las instancias79, para desem-
peñar adecuadamente su función de apoyo al AR/VP, el SEAE aparece configurado como un
organismo sui generis, funcionalmente autónomo, es decir no adscrito ni al Consejo ni a la Comisión
(art. 1.2), y sometido a la autoridad del AR/VP (art. 1.3). Esa configuración se proyecta tanto en el ámbito presupuestario, donde el SEAE contará con cierta autonomía presupuestaria, reflejada en su propia sección en el presupuesto de la UE respecto de la cual la AR/VP actuará como auto- ridad de ordenación de pagos (art. 7.1), como en el ámbito del personal, en el cual actuará como autoridad encargada de proceder a los nombramientos (art. 6, apdos. 5 y 9). Todo el personal del SEAE, incluyendo pues el procedente de los Estados miembros, estará sometido exclusivamente a las instrucciones del AR (art. 6.2), y la regla general es que todo él esté sujeto a un estatuto europeo, sea el de funcionario de las Comunidades, sea el de otros agentes (art. 6.3). Con una estructura integrada por una administración central y una amplia administración periférica con- formada por “delegaciones de la Unión”, al frente del SEAE habrá un secretario general, asistido por dos secretarios generales adjuntos, el cual, si bien actuará bajo la autoridad de la AR/VP (art. 4.1), no es posible saber aún, al igual que ocurre en relación con todos los demás altos cargos del SEAE, incluyendo los jefes de delegación, cómo y por quién se nombrará.
Esa configuración, sin embargo, no es óbice para que las principales objeciones, tanto del lado
intergubernamental como del supranacional, se hayan visto atendidas. Respecto del prime-
ro, en la administración central del SEAE se integran, sí, las estructuras procedentes de la PESC (Dirección de Planificación de la Gestión de Crisis, Capacidad Civil de Planeamien- to y Ejecución, Estado Mayor de la Unión Europea y el Centro de Situación de la Unión Europea), pero “se respetarán las especificidades de estas estructuras, así como las particula- ridades de sus funciones, la contratación y el rango del personal correspondiente” (art. 4.3).
El grueso del personal nacional en el SEAE será sí personal diplomático bajo estatuto comunita-
rio de agente temporal (art. 6.1), pero para acallar los temores nacionales ha sido necesario
77. Más allá de los estrechos contactos, las consultas periódicas y el apoyo a su actividad en el exterior en que se cifran en la propuesta las relaciones SEAE-PE, éste viene reivindicando la responsabilidad política del SEAE ante la instancia parlamentaria, la cual debería encontrar como una de sus principales manifestaciones la implicación del Parlamento en las designaciones de los altos cargos del SEAE.
78. Pese a la premura que se ha querido imprimir al establecimiento del SEAE, las reticencias del Parlamento Euro- peo han impedido la adopción de la oportuna decisión por el Consejo antes del plazo inicialmente previsto, finales de abril de 2010.
79. Con la salvedad, quizá, del Parlamento Europeo, que venía insistiendo en que debía tratarse de un organismo
sui generis, sí, pero integrado en la estructura de la Comisión. Resolución del Parlamento Europeo, de 22.X.2009, sobre
los aspectos institucionales relativos a la creación del Servicio Europeo de Acción Exterior (Informe Brok-Neyts-Uyt- tebroeck), Doc. P7_TA(2009)0057, para. 7.
introducir cautelas cualitativas —formulándose expresamente que tengan los mismos derechos
y obligaciones que el personal comunitario y las mismas posibilidades de acceso a todos los pues-
tos y cometidos (art. 6.7)—, cuantitativas —orientadas a reclamar un determinado cupo de
personal nacional, cifrado en un tercio (art. 6.10), así como a asegurar el equilibrio geográfico en
los procesos selectivos— y procedimentales —participación de representantes de la SG del Con- sejo, de los Estados miembros y de la Comisión en los procedimientos de contratación—. Despejando toda duda de sustitución, desplazamiento o subordinación, la relación con los ser- vicios diplomáticos nacionales se basa, en fin, en el principio de cooperación estrecha, el inter- cambio de información se producirá “bajo condición de reciprocidad”, y toda incursión del SEAE y sus delegaciones en las funciones de los servicios diplomáticos nacionales, como la con- ducción de sus relaciones diplomáticas y la prestación de protección consular a los ciudadanos de la Unión en países terceros, se hará “a petición de éstos”.
Del lado de la Comisión, los recelos a una excesiva pérdida de atribuciones y, sobre todo, de con-
trol de recursos financieros80, también parecen haber sido apaciguados, muy especialmente por
el art. 8 de la propuesta. Aunque en el anexo I —al menos en el que se ha hecho público— no se detallan los servicios de la Comisión que serán transferidos al SEAE, es muy evidente que los correspondientes a ampliación/vecindad y a cooperación, además de los de comercio, seguirán incardinados en la estructura de aquélla. Y lo es también que, aunque se implica al AR/VP y al SEAE en la preparación y ejecución de los programas de cooperación exterior de la UE, la Comi- sión mantiene el control de los principales instrumentos financieros de carácter geográfico —instrumento de financiación de la cooperación para el desarrollo, Fondo Europeo de Desarro- llo, instrumento de cooperación con los países industrializados e Instrumento Europeo de Vecindad y Asociación— y temático —Instrumento Europeo para la Democracia y los Derechos Humanos e Instrumento de cooperación en materia de seguridad nuclear—, asegurándose tanto la participación de sus miembros y servicios competentes en temas de vecindad y cooperación en la preparación de las propuestas, como la competencia decisoria a favor de la propia Comi- sión. Dicho de otra forma, la Comisión seguirá participando intensamente en la planificación y gestión de los programas relativos a la práctica totalidad de los gastos operativos de la UE en el ámbito exterior, es decir, de cerca de los 11.000 millones de euros que la UE destina a políticas de desarrollo y cooperación.