Los gobiernos de facto militares coincidieron a nivel continental y mundial con la guerra fría y el auge, que devendría hegemónico, del neoconservadurismo en lo político y del neolibera- lismo en el pensamiento económico. Los finales de los 60 y comienzos de los 70 del siglo pa- sado fueron épocas de fuerte movilización social en todo el mundo. En América Latina al calor de la revolución cubana, del proceso de la vía chilena al socialismo, de las resistencias popula- res allí donde se retaceaba la democracia y la igualdad social. Los movimientos estudiantiles, juveniles y sindicales sacudían el mundo en diversos cuadrantes: el cordobazo y sus secuelas en Argentina, la huelga general estudiantil en México, que se cerraba con la masacre de Tlate- lolco, las ligas camponesas, y las comunidades cristianas de base que en Brasil luchaban por la reforma agraria, los movimientos campesinos revolucionarios en Centro América, el Mayo francés y sus secuelas en Europa, la Primavera de Praga en el mundo socialista hegemonizado entonces por la Unión Soviética detrás de la “cortina de hierro”, el movimiento por la igualdad de derechos entre afronorteamericanos y blancos liderado por Martin Luther King y Malcom X, después el movimiento social pacifista contra la agresión estadounidense en Vietnam, en los Estados Unidos. Todo esto, más la necesidad de reestablecer la tasa de ganancia y relanzar la acumulación de capital a escala mundial generó una reacción de las elites económicas y políti- cas de Estados Unidos y Europa. En el centro del sistema mundial se verificó este malestar y esta tendencia de reelitización política y económica a través del diagnóstico sobre la “Crisis de la Gobernabilidad de las Democracias” producido por Samuel Huntington, Michel Crozier y Joji Watanuki a pedido de la Comisión Trilateral, un think tank financiado por las principales empre- sas multinacionales de los Estados Unidos, Europa Occidental y Japón y fundado por iniciativa del magnate David Rockefeller. En dicho informe, la situación de pérdida de legitimidad de las elites políticas y económicas y la erosión de su autoridad se explica en términos de una sobre- carga de demandas políticas y sociales formuladas a los gobiernos y provenientes de la ciuda- danía. La solución propuesta era sencilla y sería aplicada de diversas formas en los años veni- deros: atenuar el alcance del principio y las prácticas democráticas, reduciéndolo a la participa- ción esporádica en elecciones más o menos competitivas, y evitar que los legislativos pudieran condicionar en exceso el libre funcionamiento del mercado capitalista.
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Si en Estados Unidos y Europa Occidental esto se consiguió a través de gobiernos neo- conservadores como los de los presidentes pertenecientes al partido Republicano Richard Nixon, Ronald Reagan, George Bush y George Bush Jr.; en Inglaterra por el gobierno de los tories del Partido Conservador como Margaret Thatcher y sus epígonos, no es menos cierto que al cabo de un tiempo, hubo una especie de rendición de los partidos liberales (Los Demócratas en Estados Unidos, a través de Bill Clinton ) y especialmente de la so- cialdemocracia europea que abrazó la implementación de las políticas neoliberales y con- tribuyó a su imposición en la esfera internacional, diferenciándose solamente de las opcio- nes políticas conservadoras en aspectos culturales.
Mientras tanto, en nuestra región las políticas neoliberales se ensayaron primero a tra- vés de su imposición a sangre y fuego por parte de las dictaduras militares a partir de la encabezada por Pinochet en 1973 que tuvo como asesor a Milton Friedman y, ya produci- das las transiciones democráticas en los 80 y 90, a través de la emergencia de nuevos liderazgos políticos a veces apoyados por viejas estructuras partidarias o creando partidos nuevos como el caso de Fujimori en Perú y Collor de Melo en Brasil, o por la conversión al credo neoliberal por parte de partidos tradicionales como el caso del Partido Revolucionario Institucional en México, el Partido Socialdemócrata Brasileño con la presidencia de Fer- nando Henrique Cardoso o el Partido Justicialista en Argentina bajo los gobiernos de Car- los Saúl Menem. También las condicionalidades impuestas por el contexto económico mundial contribuyeron a ese resultado y se debieron a una serie de cambios que facilitaron la imposición de las políticas económicas neoliberales, cuyo catálogo fue denominado por el economista John Williamson como “Consenso de Washington”.
A principios de la década de los 70 la administración Nixon había cancelado el respaldo del valor del dólar (la principal moneda de cambio internacional) en reservas de oro. Es decir que la Reserva Federal (el Banco Central de los Estados Unidos) podía fijar el valor de la divisa y el tipo de interés libremente, al mismo tiempo, la confluencia de las nuevas tecnologías telemáti- cas con la desregulación de los mercados financieros internacionales, y el exceso de liquidez generado por los “petrodólares” que desde las monarquías árabes afluían a la especulación financiera internacional aupados en el alza de los precios del petróleo, más la invención de instrumentos financieros (llamados derivados) que permiten especular sobre el precio futuro en distintos mercados o compartir y distribuir los riesgos de créditos hipotecarios para la eventuali- dad de la falencia o morosidad de los deudores y la proliferación en este nuevo escenario de una serie de paraísos fiscales que permitían concentrar los dineros destinados a fines especu- lativos o provenientes de actividades ilícitas o mercados transnacionales ilegales altamente lucrativos como los del tráfico de armas, drogas y personas; generaron las condiciones de una globalización financiera que además fue justificada ideológicamente por el discurso neoliberal con su retórica acerca de la conveniencia de la desregulación de los mercados. El FMI y el BM ante el exceso de liquidez internacional, auspiciaron el endeudamiento irresponsable de los estados de América Latina, en muchos de los cuales no existían autoridades democráticas sino gobiernos militares y en los que las elites económicas, con un efecto imitación en las clases
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medias, vieron la oportunidad de enriquecerse aún más por medio de la economía financiera especulativa. El crecimiento del endeudamiento externo en América Latina fue por lo tanto co- rresponsabilidad de los organismos financieros internacionales, de los gobiernos sin legitimidad democrática y de las elites económicas que se enriquecieron y fomentaron un consumismo superfluo por medio del endeudamiento privado y la especulación financiera. Mientras tanto, la base económica industrial de la producción para el mercado interno caía y los sectores popula- res eran reprimidos en nombre de la “seguridad nacional”. En el primer lustro de la década de los años 80, cuando la Reserva Federal de los Estados Unidos decide subir unilateralmente la tasa de interés de los préstamos en dólares estalla la crisis de la deuda externa de América Latina donde México, Brasil y Argentina aparecen como los principales deudores internaciona- les. El FMI y el BM, principales acreedores institucionales, así como Estados Unidos, el Reino Unido y otros países europeos agrupados a veces en clubes de acreedores como el “Club de París”, promueven entonces las políticas neoliberales del Consenso de Washington que en principio son conocidas en América Latina como políticas de ajuste estructural (P.A.E.) para asegurarse el pago de los intereses y el capital de la deuda, para abrir las economías a las inversiones de sus empresas y conseguir condiciones ventajosas para las mismas en términos de costos laborales y fiscales, para comprar empresas a bajo costo promoviendo las políticas de privatización de las empresas públicas de servicios o de explotación de sectores estratégi- cos de la economía, por ej. el sector energético, siderúrgico, aeronáutico, naviero, etc. Este fuerte condicionamiento internacional coincidió en muchos estados latinoamericanos con las denominadas “transiciones a la democracia”, es decir, el camino desde los gobiernos militares hacia gobiernos elegidos democráticamente junto a la recuperación de los derechos humanos básicos de las poblaciones. Pero estas nuevas democracias en Brasil, Argentina, Chile, Uru- guay, Perú, Bolivia, Paraguay, etc., se vieron entonces condicionadas en su autonomía eco- nómica y su capacidad de reparar la deuda social acumulada por los años de dictadura y re- presión, por la carga del endeudamiento externo que restringía la posibilidad de inversión pú- blica en educación, salud, vivienda, etc. afectando a los grupos sociales más empobrecidos y marginados. Esta situación coincidió con la adopción de nuevas constituciones, de las que podemos decir que una lectura literal de sus textos parece ubicarlas en el constitucionalismo democrático y social avanzado, con amplias declaraciones de derechos y garantías. Pero el contexto mencionado en los párrafos anteriores: los obstáculos para cumplir con la deuda so- cial frente a sus ciudadanías, así como la necesidad de abordar el problema de cómo realizar una aspiración mínima de justicia, verdad y memoria frente a los responsables militares y civi- les de graves y masivas violaciones a los derechos humanos durante las dictaduras, hicieron que junto con estas nuevas constituciones reapareciera el fantasma, tan presente en la historia constitucional de nuestra región, del constitucionalismo nominal o semántico o meramente “simbólico”. Es decir, la coexistencia de procesos de democracia limitada, alta desigualdad social y constituciones declarativamente avanzadas.
En 1987 la Constitución de Nicaragua, surgida del proceso revolucionario liderado por el Frente Sandinista de Liberación Nacional, puso fin a la sangrienta dictadura de décadas de
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Anastasio Somoza y generó un texto de avanzado constitucionalismo social que parecía seña- lar en el continente la emergencia de un nuevo ciclo constituyente coincidente con la reimplan- tación de los derechos humanos, el juzgamiento de los militares responsables de violaciones a los mismos y nuevos avances sociales.
En Brasil, la resistencia popular y sindical a la dictadura, y la exigencia de elecciones li- bres, desembocaron en la constitución de 1988, uno de los textos emblemáticos del nuevo constitucionalismo que comenzaba a gestarse en la región. La carta de 1988 fue una de las primeras en ampliar, renovar y reforzar el elenco de derechos constitucionales. Junto a dere- chos civiles, políticos y sociales ya clásicos, consagró derechos emergentes, derivados del surgimiento de nuevas necesidades tanto en el ámbito urbano como rural (y que incluían, ya entonces, el reconocimiento a “los indios” de “los derechos originarios sobre las tierras que tradicionalmente ocupan”, art. 231). Además, previó un sofisticado sistema de garantías, sobre todo jurisdiccionales, que comprendían instrumentos como el mandado de segurança, el mandado de injunçao o la inconstitucionalidad por omisión (inspirada, a su vez, en la avan- zada constitución portuguesa de 1976).
Por su parte, la aprobación de la constitución colombiana de 1991 fue acaso el último impul- so republicano democrático en medio de un cada vez más ostensible reflujo conservador. Sur- gida de un original proceso en el que convergieron la movilización estudiantil y la institucionali- zación de una parte de la insurgencia guerrillera, la nueva constitución profundizó algunas de las grandes líneas establecidas por la constitución brasileña. Consagró de manera extensiva “viejos” y “nuevos” derechos; otorgó reconocimiento explícito a las comunidades indígenas; impulsó mecanismos de participación directa que pretendían compensar los límites de un sis- tema representativo excluyente y previó garantías jurisdiccionales novedosas y accesibles para los sectores más vulnerables, como la denominada acción de tutela. Todo ello permitió algunas sorprendentes actuaciones garantistas por parte de la Corte Constitucional, impulsadas a pesar de, e incluso contra, un aparato político administrativo hostil y autoritario, implicado en la vulne- ración sistemática de algunos derechos elementales como los de libre sindicación o huelga (incluido el asesinato y la desaparición de líderes sindicales) (Pisarello, 2009) Todo ello consti- tuye frágil logro en el marco del conflicto que desde hace décadas sufre la sociedad colombia- na y que ha dejado un lamentable saldo de violencia y abusos donde las fuerzas armadas, el paramilitarismo, el narcotráfico y las guerrillas han tenido responsabilidades.
En general, estos avances sufrirían el embate de las políticas neoliberales y los condicio- namientos internacionales provenientes del endeudamiento externo y la globalización económi- ca financiera. Por lo que las potencialidades de estos textos constitucionales no podrán des- plegarse y sufrirán procesos de reforma que los alejan de su espíritu inicial, como en el caso de Nicaragua a partir de 1995 con la derrota electoral del FSLN y de Brasil durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, que promovió, generalmente a los fines de desmontar el carácter social de la Constitución de 1988, más de 30 enmiendas.
Aún así, las reformas constitucionales (incluyendo por ej. las de Argentina, Bolivia, Ecuador, Perú) realizadas en la década de los 90, no pueden reducirse al reforzamiento de los poderes
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presidencialistas o a dar un marco jurídico para la implementación de las políticas neoliberales. Registramos en estas reformas de los 80s y 90s dos innovaciones importantes: la incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales, con jerarquía constitucional o al menos superior a las leyes, de los principales instrumentos internacionales de derechos humanos, con el consiguien- te proceso de recepción de estándares a seguir en materia jurisprudencial e incluso en algunos casos el enriquecimiento del nivel jurídico constitucional del ordenamiento a través de la forma- ción del denominado “bloque de constitucionalidad”, por ejemplo, como el que crea el art. 75 inc. 22, párrafo 2 en la Constitución Argentina y la consiguiente tarea de control judicial, ahora no sólo de constitucionalidad, sino también de convencionalidad. Ello permitía renovar los ce- rrados y conservadores criterios y estándares en materia de derechos humanos hasta entonces vigentes, al poner en contacto los derechos nacionales con el desarrollo generado a partir de las funciones consultivas y jurisprudenciales de los órganos del sistema interamericano de De- rechos Humanos, la Corte y la Comisión Interamericanas.
Por otra parte, se producía la recepción constitucional de instituciones europeas como de- fensorías del pueblo, consejos de la magistratura, auditorias generales, intentos de atenuar el presidencialismo injertando elementos propios del régimen parlamentarista, formas de demo- cracia semidirecta como el referendo, la iniciativa popular, etc., no obstante, muchas de estas reformas tuvieron relativa ineficacia en un contexto de hegemonía del consenso privatizador neoliberal que exigía la concentración del poder político y económico, al tiempo que por leyes de impunidad cerraba las vías de la memoria, verdad y justicia respecto a las violaciones de derechos humanos inspiradas en la doctrina de la seguridad nacional, problema que pese a la lucha de los movimientos de derechos humanos en todo el continente, se venía arrastrando desde el período anterior. Otro avance significativo que se produce en este período es que por primera vez las constituciones de la región en sus procesos de enmienda van reconociendo algunos de los estándares básicos de derechos de los pueblos originarios, conforme al Conve- nio nro. 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Así constituciones como las de Boli- via, Ecuador, Perú, Argentina y México incorporan un matiz pluricultural al reconocer la preexis- tencia de los pueblos originarios, su diverso sentido de la propiedad (comunitaria, imprescripti- ble, inalienable), su derecho a regirse por sus normas e instituciones consuetudinarias, a con- sulta previa en el caso de la explotación de los bienes naturales asentados en sus territorios ancestrales. Estas reformas dependen en su eficacia de la medida en que van acompañadas por una redistribución del poder social a favor de estos grupos históricamente discriminados e invisibilizados, y a su vez esto depende del porcentaje de la población que pertenece a pueblos originarios dentro del total de la población, del grado de conciencia y autonomía de sus dere- chos, de su capacidad de tejer alianzas con sectores de la sociedad civil y de la política, etc. En los casos en que no se dan plenamente estas condiciones, las cláusulas declaradas encuen- tran dificultades para hacerse efectivas. También la presión de las políticas extractivistas agrí- colas o mineras afectan los derechos ancestrales de las comunidades a sus territorios. Por ejemplo, los conflictos generados por la megamineria a cielo abierto son una constante desde México a la Argentina pasando por Colombia, Perú, Ecuador, Brasil, Chile y Bolivia y plantean
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constantes retaceos o violaciones del derecho de participación y consulta previa de los pueblos originarios allí asentados. En cambio, como veremos en el próximo capítulo, en los casos en que existieron procesos constituyentes populares que tuvieron una componente de pueblos originarios importante, como ha sido el caso de los que derivaron en las Constituciones de Ecuador de 2008 y de Bolivia de 2009, el marco de pluralismo cultural y jurídico fue ampliado a la forma de estado, de gobierno, a los principios constitucionales, y a la interculturalidad, como veremos en el próximo punto acerca del nuevo constitucionalismo latinoamericano. No obstan- te, el nuevo marco constitucional no soluciona mágicamente los conflictos por autonomía y control del patrimonio natural, pero le da un nuevo contexto, en el que los pueblos originarios tienen más herramientas jurídicas y políticas de lucha por sus derechos.
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