La Ayuda Oficial al Desarrollo dirigida a Níger está en constante regresión desde el año 2004 (2004/2005= -6%; 2005/2006= -21%). A diferencia de Etiopía, cuyo gobierno desempeña un liderazgo claro en la coordi- nación de la ayuda en salud y cuenta con un grado de implementación bastante avanzado de la Declaración de París a casi todos los niveles, Níger es un país to- davía joven en estas cuestiones y con mucho camino por andar. Como forma de impulsar este proceso, el Ministerio de Economía y Finanzas de Níger organizó en
octubre de 2007 un taller sobre armonización y alinea- miento de la ayuda en el que participaron los socios del desarrollo de todos los sectores implicados en el país. Como resultado de esta reunión, se adoptó un Plan de acción para la implementación de la Declaración de Pa- rís y está en elaboración un código de conducta y un calendario de implementación.
APROPIACIÓN
La apropiación se define como la capacidad de los países para ejercer el control sobre sus políticas y es- trategias de desarrollo. Solo un indicador mide la apro- piación: la existencia de estrategias de desarrollo ope- rativas en el país receptor. En 2005, Níger, al igual que el 62% de los países evaluados por la OCDE, obtuvo la nota más baja en este punto, un nivel C que vuelve a repetir dos años más tarde en la evaluación de 2007, junto al 64% de los países que participan en esta en- cuesta de seguimiento. No obstante, a finales de 2007, Níger elabora su Estrategia de Desarrollo Acelerado y de Reducción de la Pobreza para el periodo 2008/2012. Como único marco de referencia y de movilización de recursos, la SDRP y sus acciones prioritarias influen- cian enormemente la elaboración de presupuestos y de programas de inversiones del Estado, así como los programas de cooperación bilateral y multilateral de los socios financieros presentes en Níger. En los sectores de educación primaria y salud pública, estas políticas y estrategias se desarrollan según un enfoque progra- mático pero para el resto de sectores el enfoque por proyectos sigue primando en la cooperación.
En el sector de la salud, Níger tiene operativo el Plan de Desarrollo Sanitario 2005/2010, elaborado y adoptado tras un amplio proceso de consulta que incluyó a socie- dad civil y Parlamento. Este documento constituye, junto con el Plan de Inversiones 2008-2015, el Plan Nacional de Salud Reproductiva y la Hoja de Ruta para la reducción de la Mortalidad Materna y la Estrategia Nacional de Lucha contra el VIH/Sida y las ITS 2008-2012, el marco general para la política sectorial de salud. A partir de 2006, se crea el Fondo Común de Salud y se firma un acuerdo de co- laboración conjunto con la mayoría de los financiadores.
Además, se firma el Plan Marco de Naciones Unidas para la Ayuda al Desarrollo (UNDAF, en sus siglas en inglés), elaborado conjuntamente por el equipo de Naciones Uni- das en el país y el Gobierno a través de un proceso inte- ractivo en el que participan sociedad civil, sector privado y otros socios técnicos y financieros. Este marco define el apoyo de todas las agencias de NNUU en el país y esta- blece que para el ámbito de capital humano, demografía y servicios sociales de base la agencia líder sea UNICEF, en colaboración estrecha con UNFPA.
Níger cuenta con una sociedad civil diversa y muy activa en el sector de la salud, que está agrupada en una red específica denominada Red de Organizaciones del Sector de la Salud de Níger (ROASSN, en sus siglas en francés). Por las informaciones facilitadas por estas organizaciones, el diálogo con el Ministerio de Salud es fluido hasta cierto punto, aunque la calidad de la parti- cipación es limitada. En determinados temas, como la lucha contra la mortalidad materna, por ejemplo, donde la esposa del antiguo presidente del Gobierno monopo- lizó el protagonismo, el diálogo se tornó muy difícil y al- gunas organizaciones representativas y bien valoradas, así como sus beneficiarias/os, se vieron enormemente perjudicadas por ello al ver como el gobierno paralizaba sus proyectos.
ALINEAMIENTO
La Declaración de París prevé que los donantes basen todo su apoyo en las estrategias de desarrollo, las insti- tuciones y los procedimientos de los países socios. De acuerdo a la Encuesta de la OCDE de 2008, Níger obtuvo una puntuación de 3,5 (sistema moderadamente fuerte) por la calidad de la gestión de su presupuesto, una pun- tuación ligeramente superior a la media de países recep- tores de fondos. Esta puntuación se mantiene igual que en 2005, a pesar de las numerosas reformas emprendidas tanto a nivel nacional como local con la descentralización para mejorar la gestión de las finanzas publicas67 .
Uno de los objetivos de la Declaración de París, en lo que se refiere a la contabilidad en los presupuestos, es que, en el año 2010, las contribuciones financieras
INFORME ETIOPÍA, NÍGER Y SENEGAL 69 EL CASO DE NÍGER
de los donantes han de ser contabilizadas en el presu- puesto nacional para que las autoridades de los países socios puedan presentar informes financieros precisos a su ciudadanía y su parlamento. Según la OCDE, en 2007, un 91% de la ayuda de donantes estaba conta- bilizada en el presupuesto de Níger, aunque se estima que esta cifra esconde una sobrevaloración de la ayuda por lo que puede no ser del todo real.
Asegurar una mejor circulación de la información y de los datos tanto en el seno del Gobierno como entre los socios financieros es una condición necesaria y cla- ve para mejorar las estimaciones presupuestarias. Del total de los fondos comprometidos en 2007, el 78% de los fondos programados como apoyo presupuestario fueron efectivamente desembolsados. Igual que en el caso anterior, hay que puntualizar que esta tasa media global oculta importantes disparidades según la proce- dencia de la ayuda, ya que la media de las tasas obteni- das para cada donante es del 58% en el año 2007.
En cuanto al desarrollo de las capacidades para un apoyo coordinado, a día de hoy no existe en Níger una evaluación global de capacidades, aunque algunos mi- nisterios se han embarcado en evaluaciones sectoriales. No obstante, entre 2005 y 2007 se incrementa notable- mente del 15% al 50% el número de asistencias técnicas asociadas a las necesidades definidas por el Gobierno y coordinadas entre los donantes. Este aumento se debe a los esfuerzos del Gobierno por definir objetivos y estrate- gias claras en materia de refuerzo de capacidades y en su esfuerzo por hacérselas conocer a los socios financieros.
El indicador número 5 del principio de alineamiento mide la utilización que los donantes hacen de los tres componentes del sistema nacional de gestión financiera (el sistema de ejecución presupuestaria, el sistema de rendición de cuentas y el sistema de control financiero). En 2005 los resultados de la encuesta indicaban que el 27% de la ayuda destinada al sector público de Níger pasaba por los sistemas públicos de gestión financiera, mientras que en 2007 los resultados son algo inferiores: un 26%. Esta baja tasa de utilización del sistema de gestión de finanzas públicas se explica principalmente por las dificultades para adaptarlos suficientemente a las normas internacionales.
Tomando otro de los aspectos de la Encuesta de la OCDE, se observa que Níger tiene el objetivo de reducir para finales de 2010 las unidades paralelas a 17, de las 47 encontradas en 2007. Este elevado número de unidades paralelas responde a las inquietudes de los donantes por controlar el proceso de puesta en marcha de los proyectos, frente a unas estructuras nacionales caracterizadas por la debilidad institucional y de capa- cidades, los retrasos en los plazos y los fallos en los sistemas de monitoreo.
Finalmente, aunque no menos importante, es preci- so señalar que en 2007 el 84% de la ayuda a Níger fue ayuda desligada. Ello no impide que esté prevista la identificación de los donantes que todavía practican la ayuda ligada y en qué sectores para negociar con los socios, sobre esta base, el desligamiento definitivo de la ayuda.
ARMONIZACIÓN
Níger es un país fuertemente dependiente de la co- operación internacional para la implementación de to- das sus políticas, tanto la Estrategia de Reducción de la Pobreza como las relacionadas con la salud y la igual- dad de género. En los dos aspectos relacionados con la armonización que prioriza la Declaración de París, el comportamiento de Níger evoluciona positivamente, aunque con lentitud.
La encuesta 2007 de la OCDE muestra que la propor- ción de la ayuda canalizada a través de enfoques pro- gramáticos ha pasado del 31% al 49% en 2007. Existen dos enfoques programáticos actualmente en vigor, el programa decenal de desarrollo de la educación y el Plan de Desarrollo Sanitario. Otros dos comenzaron a implementarse en 2009: la estrategia de desarrollo rural y la estrategia nacional de desarrollo estadístico.
En cuanto al segundo de los aspectos que prioriza la Agenda de París, la realización de misiones conjuntas y puesta en común de conclusiones y de análisis, se trata de un indicador que no ha evolucionado positiva-
mente y que incluso ha sufrido una involución. Según la encuesta 2007 de la OCDE, entre 2005 y 2007 la pro- porción de misiones en el terreno efectuadas conjun- tamente disminuyó de 21% a 15% y, en cuanto a los trabajos de análisis realizados en coordinación, hubo una disminución en ocho puntos.
La multiplicidad de actores bilaterales y multilaterales en el sector de la salud es notable aunque no tan amplia como en el caso de Etiopía. Entre ellos se cuentan, por ejemplo, la cooperación francesa, belga, española, ca- nadiense o alemana y organismos multilaterales como el Banco Mundial, UNFPA, UNICEF, PNUD o el Fondo Mundial de lucha contra el Sida, la Tuberculosis y la Malaria. Según el Atlas de Donantes de la UE de 2008, los países de la Unión Europea que en 2006 destinaron más AOD a Níger en materia de salud son, en este or- den, Francia, Bélgica, España, Dinamarca y Alemania68 .
Bélgica es además punto focal de la ayuda de la UE en salud en Níger y, como tal, intenta coordinar las actua- ciones de los demás estados miembros.
En este marco del sector salud, donantes y Gobier- no en Níger vienen desarrollando ciertos esfuerzos para coordinar sus actuaciones y su ayuda. En 2005, 23 do- nantes firmaron el Acuerdo de Colaboración Conjunto para la coordinación, puesta en marcha y evaluación del PDS 2005/2010. A partir de este acuerdo se encua- dran las intervenciones técnicas y financieras de los distintos donantes dentro de un enfoque sectorial con-
certado con un mecanismo común de financiación, el Fondo Común de Apoyo al PDS y un líder, el Ministerio de Salud, que junto a un representante del grupo de donantes elegido de forma rotativa, se encarga de ges- tionar las reuniones entre el Ministerio de Salud y los donantes. Con la firma el 21 de mayo de 2009 del IHP Compact, Níger da un paso más hacia la coordinación de la ayuda en el sector69 .
Dentro de este acuerdo, la calidad de la relación entre donantes y gobierno se mide sobre la base de indicado- res de proceso como, por ejemplo, el número de reunio- nes de coordinación y revisiones conjuntas, aunque es sobre todo la guía de seguimiento y evaluación del PDS el documento de referencia para todos los actores que intervienen en la puesta en marcha del mismo. Esta guía recoge los indicadores de seguimiento acordados por el Ministerio de la Salud y los donantes en el Acuerdo de Colaboración Conjunto así como los establecidos para la evaluación del Fondo Común de Apoyo al PDS. Los socios técnicos y financieros del PDS pueden participar en las reuniones que se realizan a nivel nacional, regio- nal, de distrito y de comuna. El secretario general del Ministerio de Salud es responsable de organizar a finales de cada semestre una reunión conjunta con todos los donantes que apoyan el sector de la salud. El objetivo de estas reuniones es informar del estado de implemen- tación del PDS, de la ejecución de los fondos adscritos y las previsiones de actividad así como el financiamiento necesario para el semestre y el año siguiente.