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Trujillo, veintidós de abril del dos mil cinco.

APELANTE : INADE - PROYECTO ESPECIAL CHINECAS

TÍTULO : 2157-2005

INGRESO : 055-2005

PROCEDENCIA : ZONA REGISTRAL Nº VII - OFICINA DE CHIMBOTE REGISTRO : PERSONAS JURÍDICAS

CREADAS POR LEY

ACTO INSCRIBIBLE : CONSTITUCIÓN DE PERSONA JURÍDICA MEDIANTE REGLAMENTO ADMINISTRATIVO

SUMILLA:

Jerarquía de ley que crea una persona jurídica

Sólo mediante ley del Congreso o norma de igual jerarquía (excepto ordenanzas municipales) pueden crearse personas jurídicas. En tal caso, la personalidad jurídica de derecho público deberá ser atribuida expresamente, siendo insuficiente que el ente creado sólo ostente autonomía administrativa, económica, financiera o de otro tipo. Por ello, no es inscribible en el Registro de Personas Jurídicas creadas por Ley un proyecto especial dotado de autonomía administrativa, técnica y financiera que depende de otra entidad estatal, aunque esta última sí cuente con personería jurídica de Derecho Público.

I. ACTO CUYA INSCRIPCIÓN SE SOLICITA y DOCUMENTACIÓN PRESENTADA:

Mediante el título alzado, el señor Silvio R. Torres Castro, en su calidad de director (e) del Proyecto Especial Chinecas, solicitó la inscripción de dicho Proyecto en el Registro de Personas Jurídicas Creadas por Ley. Sostuvo el presentante que el Proyecto fue creado por Decreto Supremo Nº 072-85-PCM para encargarse del proyecto hidroenergético de Chimbote, Nepeña, Casma y Sechín, y en relación de dependencia respecto del Instituto Nacional de Desarrollo - lNADE, el cual goza de personería jurídica de Derecho Público interno, según el Decreto Legislativo Nº 599. En ejercicio de la facultad conferida por el Decreto Supremo Nº 072-85-PCM, el titular del INADE expidió la Resolución Jefatural Nº 164-2001-INADE-1100 aprobando el Reglamento de Organización y Funciones (ROF) del Proyecto, cuyo artículo 4 establece que éste es un “órgano desconcentrado de ejecución del INADE, que constituye una

unidad ejecutora que cuenta con autonomía técnica, económica, financiera y administrativa”. Arguye el señor Torres que ello se traduce en la atribución al Proyecto de personería jurídica propia, con mayor razón si la entidad de la que depende orgánicamente (lNADE) sí ostenta personería jurídica.

Para efectos de la inscripción, el señor Torres presentó una solicitud simple, acompañada de copia de diversas normas legales que, según sostiene, le confieren al Proyecto la condición de persona jurídica creada por ley.

Il. DECISIÓN IMPUGNADA:

El título fue calificado por la Registradora Pública Dra. Carmen Ganoza Idiáquez, quien formuló tacha sustantiva mediante esquela del 1.3.2004, cuyo texto literal es el siguiente:

“- Visto el presente Título mediante el cual se solicita la inscripción del Proyecto Especial Chinecas encargada del Proyecto Hidroenergético de Chimbote, Nepeña, Casma Sechín en el Registro de Personas Jurídicas creadas por Ley, se TACHA el mismo por cuanto el proyecto en referencia no es una persona jurídica con autonomía propia, sino que es un proyecto especial que depende del Instituto Nacional de Desarrollo lNADE; según se desprende del Artículo 1 del D.S. Nº 072-85-PR que crea el proyecto en referencia y el Art. 2 D. Leg. Nº 599-Ley de Organizaciones y Funciones del INADE que se establece que este organismo (INADE) está a cargo de la conducción, coordinación, supervisión y evaluación de los proyectos integrales de desarrollo, dentro de los cuales se encuentra el Proyecto en referencia.

En este sentido de la revisión de las normas citadas, se aprecia que no es intención del Decreto Supremo de creación del Proyecto Especial Chinecas dotarle de una personalidad jurídica estatal autónoma, ni le ha atribuido expresamente personalidad jurídico de derecho público autónomo; atribución ésta que debe darle necesariamente su Ley de creación, no siendo suficiente la solo autonomía, que en este caso no tendría o especialización de la función que cumple; por lo que no siendo propiamente una persona jurídica autónoma con personalidad jurídica estatal autónoma, la misma no es inscribible como tal en el Registro de Personas Jurídicas creadas por Ley.

- Asimismo debe tenerse en consideración que de acuerdo a la Jerarquía de normas, la norma legal creadora de una persona jurídica, debe ser una norma con jerarquía de ley congresal, en este sentido siendo que el Proyecto Especial de Chinecas no ha sido creado por una ley con carácter congresal ni por una norma emitida por el Ejecutivo con carácter de Ley (Decreto Legislativo, D. Ley) sino por un Decreto Supremo, la misma no puede ser considerada como persona jurídica creada por Ley, a que se refiere el artículo 2024 inciso 9 del Código Civil, (criterio adoptado por el Tribunal Registral, cuarta Sala del mismo en Resolución Nº 100- 2004-SUNARP-TR-T) sin negarle con este su categoría de ente estatal encargado de administrar el Proyecto Hidroenergético de Chimbote, Nepeña, Casma y Sechín - CHINECAS: por lo que por este extremo tampoco es susceptible de inscripción en el Registro de Personas Jurídicas creadas por Ley.

Por lo antes expuesto, el título presentado al contener defecto insubsanable no es susceptible de inscripción, deviniendo en tacha del mismo”

III. FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN:

El 23.3.2003 el señor Torres interpuso recurso de apelación, mediante escrito autorizado por el abogado Augusto Castromonte Tahua. Los fundamentos impugnatorios no son claros; no obstante, esta Sala entiende que el apelante argumenta lo siguiente:

1. Como el artículo 4 del ROF del Proyecto establece que éste es un órgano desconcentrado de ejecución del lNADE, con autonomía técnica, administrativa, económica y financiera, se entiende que el Proyecto “tiene la condición de persona jurídica con autonomía propia creado por ley”.

2. El hecho de que legalmente el Proyecto dependa del INADE no le priva de personería jurídica, pues el INADE también depende del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, y sin embargo, sí goza de personería jurídica.

3. El Decreto de Urgencia Nº 102-94 declara de interés nacional la ejecución de las obras del Proyecto, reconociendo que el Proyecto ha sido creado por una norma con fuerza de ley, y que por lo tanto tiene personalidad jurídica propia.

IV. ANTECEDENTE REGISTRAL:

No existe, al tratarse de la inscripción de la creación del Proyecto.

V. PLANTEAMIENTO DE LAS CUESTIONES:

Corresponde dilucidar cuáles son los requisitos derivados del ordenamiento jurídico para considerar que ha sido creada una persona jurídica. Igualmente, se analizará si el Proyecto Especial CHINECAS satisface tales requisitos.

VI. ANÁLISIS:

1. La personalidad ha sido definida como la aptitud para ser sujeto de Derecho1, es decir, un centro autónomo de imputación de derechos y deberes2. En principio, es la persona humana quien desde su concepción tiene personalidad; sin embargo, las necesidades sociales y económicas obligaron desde hace mucho a reconocer a otros sujetos de derecho distintos a la persona humana. En principio, la naturaleza gregaria y política del hombre crea el Estado, como entidad ideal distinta a los ciudadanos; posteriormente, las sociedades mercantiles y las sociedades de personas que persiguen fines no lucrativos se agregaron al listado; por último, el aumento de las necesidades sociales fue respondido por el Estado, entre otros modos, creando empresas estatales o de economía mixta y un variopinto grupo de entidades o corporaciones. A todas estas agrupaciones de personas o entidades creadas por el Estado y desde el Estado, se les atribuyó la calidad de personas jurídicas, esto es, sujetos de derecho ideales, meramente formales o jurídicos, puesto que su autonomía derivada de la ley, era un efecto creado y regulado por el ordenamiento jurídico.

La personalidad en general es consecuencia directa de la diferencia entre las personas que conforman la sociedad con ésta. Lo mismo ocurre con las demás personas jurídicas de origen estatal: el rasgo esencial de estas personas jurídicas es su total independencia, en el plano jurídico, del Estado. Ello se traduce en la existencia de patrimonios distintos, deberes y derechos diferentes, etc.

2. El Código Civil, en su artículo 2024 inciso 9), reconoce la existencia de las personas

jurídicas creadas por ley, y autoriza su inscripción en el Registro de Personas Jurídicas. Sólo a modo de ejemplo, podemos considerar entre ellas a los Colegios Profesionales, los cuales, con arreglo al artículo 20 de la Constitución, tienen personalidad jurídica de derecho público; y al Banco Central de Reserva, el que de acuerdo con el artículo 84 de la Constitución también goza de personería jurídica de derecho público. En el primer caso, es claro que los Colegios Profesionales no conforman la organización del Estado; en el segundo, por el contrario, el Banco Central de Reserva es parte de la estructura estatal.

Sin embargo, no toda repartición, dependencia u oficina del Estado puede considerarse como una persona jurídica distinta a éste. Así, la doctrina administrativista señala que:

“… las relaciones jurídicas que vinculan entre sí a dichas entidades públicas (...) se denominan interadministrativas o intersubjetivas, cuando se dan entre entes o sujetos con

1 _{Manuel OSSORIO, Diccionario de Ciencias Jurídicas, Políticas y Sociales, Bs.As. (Heliasta,}

21a_{ed., 1994), voz “personalidad”, p. 743.}

2 _{Carlos FERNANDEZ SESSAREGO, Derecho de las personas - Exposición de motivos y}

comentarios al Libro Primero del Código Civil peruano, Lima (Cultural Cuzco S.A., 2a ed., 1990), p. 151.

personalidad jurídica, e interorgánicas, cuando la relación es entre órganos sin personalidad jurídica.

(…)

La diferencia fundamental está en que las relaciones interadministrativas se establecen entre sujetos de derecho, al paso que las interorgánicas entre organismos o reparticiones administrativas -órganos- sin personalidad jurídica propia.”3

3. La trascendencia de dotar de personalidad jurídica a un sector de la Administración

Pública exige que la norma legal correspondiente lo haga con toda claridad. La autonomía administrativa de una determinada repartición administrativa (financiera, funcional, técnica o de otra índole) no resulta suficiente para considerarla como una persona jurídica distinta a la dependencia a que pertenece. En ese caso, lo que la Administración hace es dotar a un área específica de sí misma, de ciertas atribuciones, a fin de que pueda optimizar el desarrollo de la actividad puntual que cumple dentro de la Administración. Por ello, los deberes y derechos que adquiera no se derivan a un centro de imputación distinto a la misma Administración, ni puede contar con un patrimonio autónomo4_{. Así por ejemplo, mediante Decreto Legislativo Nº 824 se}

creó la Comisión de Lucha contra el Consumo de Drogas - CONTRADROGAS, disponiendo en su artículo 1 que se trata del “ente rector” de la lucha contra el tráfico ilícito de drogas, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, sin atribuirle la calidad de persona jurídica. Otro ejemplo lo podemos encontrar en el Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones - OSlPTEL, el cual, conforme al artículo 1 del Decreto Supremo Nº 062- 94-PCM, es un organismo público con autonomía técnica, económica, financiera, funcional y administrativa, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. Como puede advertirse, pese a la condición de ente rector de una actividad pública especializada y/o de la autonomía de la que gozan, no estamos frente a personas jurídicas distintas al Estado central. Podemos concluir, entonces, que la condición de persona jurídica estatal que pueda tener una dependencia estatal la establece la ley de modo expreso, no siendo suficiente la sola autonomía o especialización de la función que cumple.

4. Un segundo aspecto previo involucrado en el análisis es el referido a la jerarquía que

debe ostentar la norma legal creadora de una persona jurídica. En opinión de Aldana, la norma que crea una persona jurídica puede ser tanto una ley del Congreso como cualquier otra norma jurídica dictada por órgano competente, pues “el Estado no sólo por ley da vida jurídica, sino también por distintas normas, ya sea con rango de ley o de inferior jerarquía”5.

Este Colegiado no comparte tal criterio. Como se señaló en los considerandos precedentes, la atribución de personalidad jurídica a una determinada dependencia administrativa es un acto de suma trascendencia, pues consiste en desmembrar al Estado de una parte integrante, destinando para ello recursos, infraestructura, personal, etc., atribuyéndole patrimonio propio, etc. La persona que nazca por mandato de la ley interrelacionará en la sociedad, asumirá derechos, contraerá obligaciones. Este cúmulo de características, a juicio de la Sala, requiere que sea la ciudadanía, representada por sus autoridades electas, la que reflexione y decida sobre tal asunto, el cual no debe quedar librado a la decisión (a veces arbitraria) de cualquier funcionario administrativo, por muy alto que sea su rango.

De otro lado, asumir el criterio -respetable, por cierto- de que cualquier norma legal de cualquier jerarquía puede tener la virtualidad de crear una persona jurídica, podría desembocar

3 _{Roberto DROMI, Derecho Administrativo Bs. As. (Ed. Ciudad Argentina. 7}a _{ed., 1998), p. 524.} 4 _{La doctrina señala al respecto: “El órgano, precisamente por ser un medio para imputar una}

actuación o una voluntad al ente del cual forma parte, no constituye una persona diferenciada del mismo, sino que se confunde como parte integrante de él: no tiene, pues, derechos o deberes diferenciados de los derechos o deberes del ente del cual se desprende; su voluntad no es diferenciable de la voluntad de la organización a la cual pertenece, precisamente porque la voluntad a través de él expresada es en esa medida la voluntad de la organización”. En: Agustín GORDILLO: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Bs. As. (2003, F.D.A. 8va. ed.), p. XII-2. Sitio web:http://www.gordillo.com/Pdf/1-8/1-8aXll.pdf

en la aparición de infinidad de entes, desordenando en grado sumo la Administración. Así, la persona jurídica creada podría, en ejercicio de sus facultades normativas, crear a su vez a otra persona jurídica. Por ello, estima la Sala que sólo mediante norma legal con jerarquía de ley congresal pueden crearse personas jurídicas.

5. Si la creación de una persona jurídica sólo puede realizarse mediante ley congresal

o norma de igual jerarquía (a excepción de ordenanzas municipales), es decir, si la competencia para ello corresponde al Congreso de la República o al Poder Ejecutivo por delegación de aquel, queda claro que en el caso de autos el lNADE carece de competencia para crear personas jurídicas, mucho menos por vía reglamentaria, la cual sólo es utilizable para que la Administración ordene su propio funcionamiento, y en ningún caso para legislar con carácter general, mucho menos para crear personas jurídicas.

A mayor abundamiento, del Decreto Supremo Nº 072-85-PCM que creó el Proyecto Especial CHINECAS, así como del ROF del referido Proyecto aprobado por Resolución Jefatural Nº 164-2001-INADE-1100, se advierte meridianamente que el mencionado Proyecto es un órgano desconcentrado de ejecución del INADE, que constituye una unidad ejecutora que cuenta con autonomía técnica, económica, financiera y administrativa. Consiguientemente, resulta evidente que ni la Presidencia del Consejo de Ministros ni lNADE pretendieron crear una persona jurídica, sino un organismo adicional dentro de su estructura organizativa, dotado de autonomía administrativa, financiera y económica a fin de que pueda cumplir con mayor eficacia las funciones para las que fue creado.

Por las consideraciones precedentes, estando a lo acordado por este Colegiado, se RESUELVE:

VII. RESOLUCIÓN:

Primero: CONFIRMAR la tacha formulada por la Registradora Pública Dra. Carmen

Beatriz Ganoza Idiáquez; y AMPLIAR sus fundamentos. Regístrese y comuníquese.

WALTER EDUARDO MORGAN PLAZA Presidente de la Cuarta Sala

del Tribunal Registral

HUGO O. ECHEVARRIA ARELLANO Vocal del Tribunal Registral

ROLANDO A. ACOSTA SÁNCHEZ Vocal del Tribunal Registral