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Respecto al concepto de principio de universalidad, conviene distinguir dos planos, el subjetivo y el objetivo, aunque a éste también es frecuente que se le denomine “generalidad objetiva”308

. La universalidad subjetiva implica que la Seguridad Social protege a todos los ciudadanos, sin tomar en consideración si son trabajadores o no309. Dicho de un modo simplificado, pero indudablemente pedagógico, la condición de trabajador se sustituye por la de ciudadano, el periodo de cotización por el de residencia y las rentas de sustitución se convierten ahora en rentas compensatorias ante la carencia de un ingreso mínimo de subsistencia310.

La universalidad objetiva hace referencia a que la Seguridad Social proteja frente a cualquier situación de necesidad que pueda presentarse311. En principio ambas estarían contenidas en el art. 41 CE, que habla de proteger a todos los ciudadanos frente a situaciones de necesidad, especialmente en caso de desempleo312. No obstante, ya hemos tenido ocasión de comprobar ampliamente que el modelo constitucional de Seguridad Social aún no ha sido completado por el legislador.

Un ejemplo del principio de universalidad objetiva sería el que existe en materia de asistencia social en el denominado ingreso mínimo de inserción, salario social, renta mínima de inserción, etc. Es decir, se trata de un tipo de protección en que todo aquel ciudadano cuyos ingresos se sitúen por debajo de un determinado nivel considerado inaceptable por la

308

FERNÁNDEZ ORRICO, F. J. La Seguridad Social en el XXV aniversario de la Constitución cit., pág. 148.

309

Ibid., pág. 149.

310

SEMPERE NAVARRO, A. V. y BARRIOS BAUDOR, G. L. Las pensiones no contributivas, Aranzadi,

Navarra, 2001, pág. 29.

311

ALARCÓN CARACUEL, M. R. La integración de los Servicios Sociales y la Asistencia Social en la Seguridad Social cit., pág. 13.

312

GONZALO GONZÁLEZ, B. Reparto competencial y complementariedad de las prestaciones sociales básicas. En Foro de Seguridad Social, Asociación Profesional del Cuerpo Superior de Técnicos de la Administración de la Seguridad Social, 2000, nº 1, pág. 1, ALARCÓN CARACUEL, M. R. En VV. AA. Comentarios a la Ley General de la Seguridad Social cit., pág. 259, POLO SÁNCHEZ, M. C. Prestaciones no contributivas y principio de igualdad. En Relaciones Laborales, 1995, vol. I, pág. 120, y BLASCO

LAHOZ, J. F. La «protección asistencial», un concepto inexistente en el ordenamiento jurídico español cit., pág. 645.

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comunidad percibirá una prestación económica313. De acuerdo con este principio, la prestación económica será uniforme (flat rate of benefit según la expresión del informe Beveridge), pues su finalidad es garantizar un mínimo de subsistencia, no sustituir niveles de renta como ocurre en los sistemas contributivos, en los que se trata de garantizar el status de consumo activo314. En los sistemas presididos por este principio de universalidad objetiva no se puede prescindir por tanto del requisito de insuficiencia de recursos para otorgar las prestaciones, pues precisamente la insuficiencia de recursos es el elemento que permite determinar de modo genérico y universal la situación de necesidad.

Si el sistema de Seguridad Social prescinde de la universalidad objetiva y otorga protección frente a determinadas contingencias o situaciones de necesidad específicas, como ocurre en el sistema español, en el que, incluso en el área no contributiva, se protege al ciudadano frente a la pérdida de la salud, la vejez, la invalidez o las cargas familiares, el sistema puede a su vez adoptar un principio de universalidad subjetiva plena, protegiendo a todos los ciudadanos que se encuentren en las mencionadas situaciones de necesidad, o puede adoptar un principio de universalidad subjetiva limitada, sumando al requisito de encontrarse en alguna de las mencionadas contingencias el de que el ciudadano carezca de recursos suficientes para hacer frente por sí solo a la misma. Como veremos más detalladamente, éste es precisamente el caso español, salvo en los supuestos de protección por hijo a cargo minusválido, por parto múltiple y de la prestación económica de pago único por nacimiento o adopción de hijo. De este modo, mientras en el área contributiva del sistema la actualización de la contingencia permite presumir per se la situación de necesidad porque la protección se hace depender fundamentalmente del esfuerzo contributivo del causante, en el área no contributiva se exige además que el ciudadano carezca de los recursos económicos suficientes para hacer frente a dicha contingencia con sus propios medios315. Ello se debe a que el art. 41 CE ordena la protección de “todos los ciudadanos” “ante situaciones de necesidad”, por lo que está imponiendo un principio de universalidad subjetiva y un principio que

313

ESCUDERO, R. Una norma de envergadura: La Ley de prestaciones no contributivas de la Seguridad Social. En Relaciones Laborales, 1991, vol. I, pág. 918.

314

DESDENTADO BONETE, A. La reforma del régimen de pensiones y su conexión con los niveles no contributivos de protección cit., pág. 59.

315

HURTADO GONZÁLEZ, L. Asistencia social y Seguridad Social: sus fronteras actuales. En Actualidad Laboral, 1993, Vol. II, págs. 472-474, GARCÍA ORTEGA, J. y GARCÍA NINET, J. I. La protección por jubilación en la modalidad no contributiva de la Seguridad Social cit., págs. 28 y 53, MORGADO

PANADERO, P. y MORENO DE VEGA Y LOMO, F. Las responsabilidades familiares en el nivel no

llamaré de necesidad o de asistencialidad y que analizaremos más detalladamente al estudiar más adelante el principio de solidaridad. Por tanto, en un sistema de recursos limitados, aunque la protección va destinada en principio a todos los ciudadanos que se hallen en determinadas contingencias previstas legalmente, se exige además la prueba de la carencia de medios económicos.

El principio de universalidad no debe ser confundido con la técnica de la asimilación. A través de esta técnica tradicionalmente se ha encauzado la tendencia a ampliar el ámbito de protección subjetiva por parte del propio sistema contributivo de Seguridad Social.

La asimilación puede ser definida como “la técnica específica del ordenamiento de Seguridad Social, prevista y regulada por la propia LGSS, en virtud de la cual se atribuye a los integrantes de un determinado colectivo, cohesionado en torno al ejercicio de una misma actividad, la condición, que anteriormente no tenía, de incluidos en el campo de aplicación del sistema, esto es, de sujetos protegidos”316

. La asimilación supone incluir dentro del ámbito de protección de la Seguridad Social profesional/contributiva, es decir, sin salirnos del modelo clásico bismarckiano, a personas mediante su asimilación a trabajadores, ya sea por cuenta ajena o por cuenta propia317. A modo de ejemplo, y sin ánimo de ser exhaustivos, se utilizó esta técnica con los ministros de culto de las distintas religiones existentes en España318, con los religiosos319, con los

316

HURTADO GONZÁLEZ, L. Las técnicas de extensión del ámbito subjetivo de protección del sistema español de Seguridad Social: la asimilación a trabajador por cuenta ajena. En VV. AA. VII Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales (Coordinador PRADOS DE REYES, F. J.), Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, Sevilla, 1991, pág. 360.

317

GONZALO GONZÁLEZ, B. Las pensiones no contributivas en Europa. En Documentación Laboral, Asociación de Cajas de Ahorros para Relaciones Laborales, Madrid, 1988-1989, nº 27-28, págs. 15 a 17, y RODRÍGUEZ CARDO, I. A. Ámbito subjetivo del sistema español de Seguridad Social cit., págs. 277 y 281.

318

El RD 2398/1977, de 27 de agosto, regula las condiciones de incorporación al Régimen General de la Seguridad Social de los ministros de culto católicos y de los rabinos de la Federación de Comunidades Israelitas de España, el cual ha sido modificado respecto a los clérigos diocesanos de la Iglesia Católica por el Real Decreto 1613/2007, de 7 de diciembre; el RD 369/1999, de 5 de marzo, hizo lo propio con los ministros de culto de las Iglesias pertenecientes a la Federación de Entidades Religiosas Evangélicas de España, modificado a su vez por el Real Decreto 1138/2007, de 31 de agosto; el RD 822/2005, de 8 de julio, incluyó a los clérigos de la Iglesia Ortodoxa Rusa del Patriarcado de Moscú en España; el RD 176/2006, de 10 de febrero, incluyó a los dirigentes religiosos islámicos y a los imanes de las comunidades pertenecientes a la Comisión Islámica de España; y finalmente el Real Decreto 1614/2007, de 7 de diciembre, incluyó en el Régimen General de la Seguridad Social a los miembros de la Orden religiosa de los Testigos de Jehová en España.

319

En el Régimen Especial de Trabajadores Autónomos fueron incluidos los religiosos de derecho pontificio mediante el RD 3325/1981, de 29 de diciembre, y los religiosos de derecho diocesano mediante la Orden TAS/820/2004, de 12 de marzo.

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políticos que ocupen cargos electivos320, con los socios trabajadores de las Cooperativas de trabajo asociado321, o con los consejeros y administradores de sociedades mercantiles capitalistas, siempre que no posean el control de éstas en los términos establecidos en el apartado uno de la disposición adicional vigésimo séptima de la LGSS, cuando el desempeño de su cargo conlleve la realización de las funciones de dirección y gerencia de la sociedad, siendo retribuidos por ello o por su condición de trabajadores por cuenta de la misma322.

Esta técnica tiene una importante ventaja para el legislador, cual es la de poder modular las condiciones de protección en que los asimilados son integrados en el sistema de Seguridad Social, bien excluyendo las contingencias profesionales, bien excluyendo la protección por desempleo, etc.323, aunque ello también ha sido criticado por ser contrario a la necesaria homogeneización del sistema, y por crear regímenes especiales de facto324. Ciertamente, tiene la notable desventaja de que se trata de un método errático y asistemático para llevar a cabo una ampliación del ámbito subjetivo de protección del sistema de Seguridad Social. Además, la técnica de la asimilación no es el instrumento adecuado para la realización del mandato constitucional de universalización de la protección, pues se inserta de lleno en un planteamiento profesionalista, de modo que no permite hablar de transición cualitativa de un modelo de Seguridad Social a otro, esto es, de afirmación y primacía del “por razón de su ciudadanía” frente al “por razón de su actividad”325.

320

Los miembros de las corporaciones locales y los miembros de las Juntas Generales de los Territorios Históricos Forales, Cabildos Insulares Canarios y Consejos Insulares Baleares que desempeñen sus cargos con dedicación exclusiva o parcial serán dados de alta en el régimen General de la Seguridad Social, asumiendo la Corporación Local el pago de las cuotas empresariales (art. 75 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local).

321

DA 4ª.1.a) LGSS.

322

Art. 97.2.k) LGSS.

323

RODRÍGUEZ CARDO, I. A. Ámbito subjetivo del sistema español de Seguridad Social cit., pág. 279.

324

HURTADO GONZÁLEZ, L. Las técnicas de extensión del ámbito subjetivo de protección del sistema español de Seguridad Social: la asimilación a trabajador por cuenta ajena cit., pág. 366.

325

III.- MANIFESTACIONES MÁS IMPORTANTES DEL PRINCIPIO