The ordering assumption and rectangular sets

El principio de universalidad suele vincularse al comúnmente denominado modelo de Seguridad Social asistencial, aunque tampoco puede hablarse de una total equiparación, tal como ya adelantamos anteriormente.

La protección asistencial ha sido definida como “cualquier mecanismo colectivo de solidaridad -no necesariamente reglado- cuya protección se otorga independientemente de la existencia de una cotización previa y de la pérdida o reducción de los ingresos profesionales y se destina a los individuos, familias y grupos que se encuentran en situación de necesidad y cuyos recursos (materiales, culturales y sociales) son tan débiles que quedan excluidos de los modos de vida mínimos aceptables en el Estado en que vivan”296

. En esta definición puede apreciarse la esencia del modelo asistencial, es decir, la preterición de cualquier esfuerzo contributivo previo por parte del causante, trasladándose el centro de gravedad hacia la situación de necesidad del beneficiario, normalmente concretada en la carencia de rentas.

El principio de universalidad, por su parte, consiste en que la protección de la Seguridad Social se extiende a todos los ciudadanos, independientemente de su condición de trabajadores o no, aunque esta primera aproximación deberá matizarse detalladamente más adelante.

El principio de universalidad tuvo sus antecedentes en la Ley de Principios Fundamentales del Movimiento de 1958, cuyo principio IX declaraba el derecho de todos los españoles a los beneficios de la asistencia y Seguridad Social297. Ahora bien, en una Seguridad Social eminentemente profesional y contributiva como era la española hasta fechas recientes, el principio de universalidad tuvo tan sólo una tímida entrada en el sistema a

296

BLASCO LAHOZ, J. F. La protección asistencial en la Seguridad Social: la Ley de prestaciones no contributivas, Tirant lo Blanch, Valencia, 1992, pág. 19.

297

BORRAJO DACRUZ, E. De la previsión social a la protección en España: bases histórico-institucionales hasta la Constitución cit., pág. 15, y BLASCO LAHOZ, J. F. La protección asistencial en la Seguridad

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través de los servicios sociales298. La disposición final 4ª, párrafo 2º, del Texto Articulado de la Ley de Seguridad Social, aprobado por Decreto 907/1966, de 21 de abril299, establecía que “se concederá una protección especial a las familias con hijos subnormales”. Al amparo de dicha norma se aprobó el Decreto 2421/1968, de 20 de septiembre300, por el que se creó el Servicio Social de Asistencia a Menores Subnormales, que nació “con carácter de Servicio Común de la Seguridad Social” y que extendía su ámbito de protección a todos los regímenes del sistema, quedando adscrito al Instituto Nacional de Previsión. Ejercía su acción mediante una asignación económica de 1.500 pesetas mensuales “para contribuir al sostenimiento de los gastos que la educación, instrucción y recuperación de los menores subnormales origine a los familiares que los tengan a su cargo”. Asimismo, realizaba su labor también mediante “el establecimiento de una red de centros para llevar a cabo la educación, instrucción y recuperación de menores subnormales”. Estas prestaciones eran de tipo profesional, pues los beneficiarios tenían que ser trabajadores por cuenta ajena o propia, pensionistas y perceptores de prestaciones periódicas de la Seguridad Social, trabajadores que hubieran causado baja en la Seguridad Social por enfermedad profesional o viudas de las personas comprendidas en alguno de los apartados anteriores. También podía ser beneficiario el propio minusválido si era menor de 18 años, huérfano absoluto e hijo de cualquiera de las personas mencionadas.

Mediante Decreto 2531/1970, de 22 de agosto301, se creó el Servicio Social de Recuperación y Rehabilitación de Minusválidos, que preveía acciones de rehabilitación médica, de formación profesional, asistencia para encontrar un empleo y medidas de promoción social (como ayudas para establecimiento de cooperativas, de trabajo autónomo, etc.). Este servicio sí que era de carácter universal, pues podían ser beneficiarios del mismo no sólo los afiliados a la Seguridad Social, sino también todos aquellos minusválidos que no estuvieran afiliados, siempre que tuvieran una perspectiva razonable de empleo.

298

MARTÍNEZ-GIJÓN MACHUCA, M. A. En VV. AA. Comentarios a la Ley General de la Seguridad Social (Director ALARCÓN CARACUEL, M. R., Coordinador RODRÍGUEZ-RAMOS VELASCO, P.), Thomson

Aranzadi, 2003, pág. 331.

299

BOE de 22 y 23 de abril de 1966, números 96 y 97.

300

BOE de 7 de octubre de 1968, número 241.

301

Mediante Decreto 731/1974, de 21 de febrero302, se fusionaron los dos servicios anteriores constituyéndose el Servicio Social de Recuperación y Rehabilitación de Minusválidos Físicos y Psíquicos (SEREM), como servicio de la Seguridad Social adscrito al Instituto Nacional de Previsión y que ejercía las funciones de los servicios fusionados. De este modo puede decirse que a través de un servicio social se introdujo el principio de universalidad en la Seguridad Social303.

Aunque se ha discutido mucho acerca del concepto de servicio social, me parece muy acertada la configuración doctrinal aportada por

ALARCÓN CARACUEL, para quien se trata de “una técnica prestacional”

caracterizada “por la organización colectiva de unos determinados servicios que se disfrutan en especie por los individuos que acceden a ellos”304. Desde este punto de vista los servicios sociales pueden formar parte de la Seguridad Social contributiva o de la asistencial, o incluso quedar fuera de ambas, puesto que lo característico de los mismos es que se trata de un conjunto de mecanismos o instrumentos de protección complementarios que emplean técnicas en especie o in natura305. Por tanto, el principio de universalidad no va intrínsecamente unido a los servicios sociales.

Con carácter general y como principio definitorio, el principio de universalidad se incorpora a la Seguridad Social con la CE de 1978306, cuyo art. 41 declara que el régimen público de la Seguridad Social será “para todos los ciudadanos”. Ahora bien, el art. 41 se incardina dentro de los

302

BOE de 20 de marzo de 1974, número 68.

303

ALONSO GARCÍA, B. El régimen jurídico de la protección social del minusválido, Civitas, Madrid, 1997, págs. 150 a 167.

304

ALARCÓN CARACUEL, M. R. En VV. AA. Comentarios a la Ley General de la Seguridad Social (Director ALARCÓN CARACUEL, M. R., Coordinador RODRÍGUEZ-RAMOS VELASCO, P.), Thomson Aranzadi, 2003, pág. 257.

305

MOLINA NAVARRETE, C. En VV. AA. Comentario a la Ley General de la Seguridad Social (Directores MONEREO PÉREZ, J. L. y MORENO VIDA, Mª. N.), Comares, Granada, 1999, págs. 619 y 620.

306

FERNÁNDEZ ORRICO, F. J. La Seguridad Social en el XXV Aniversario de la Constitución cit., pág.

147, POLO SÁNCHEZ, M. C. Prestaciones no contributivas y principio de igualdad. En Relaciones Laborales, 1995, vol. I, págs. 117 y 118, RAMÍREZ MARTÍNEZ, J. M. y LÓPEZ GANDIA, J. Valores constitucionales y Seguridad Social. En Revista del Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Madrid, 1998, nº 13, pág. 199, VALDÉS DAL-RÉ, F. Estado Social y Seguridad Social. En Relaciones Laborales, 1994, vol. II, págs. 67 y 74, RODRÍGUEZ-PIÑERO, M. La

dimensión constitucional de las pensiones de Seguridad Social no contributivas. En VV. AA. Pensiones no contributivas, Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, Madrid, 1991, pág. 157, RODRÍGUEZ CARDO, I. A. Ámbito subjetivo del sistema español de Seguridad Social, Thomson Aranzadi, Navarra, 2006, pág. 247, BLASCO LAHOZ, J. F. La «protección asistencial», un concepto inexistente en el ordenamiento jurídico español. En Actualidad Laboral, 1992, Vol. III, pág. 645, y GARCÍA ORTEGA, J. y GARCÍA NINET, J. I. La protección por jubilación en la modalidad no contributiva de la Seguridad Social. En Revista de Treball, Conselleria de Treball i Seguretat Social de la Generalitat Valenciana, Valencia, 1991, nº 15, pág. 24.

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Principios Rectores de la Política Social y Económica del capítulo III del Título I de la CE, respecto de los cuales el art. 53 de la Carta Magna señala que “el reconocimiento, el respeto y la protección de los principios reconocidos en el Capítulo tercero informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos”, y que “sólo podrán ser alegados ante la Jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan las leyes que los desarrollen”. Es decir, que la Seguridad Social aparece configurada en el art. 41 de la Constitución como un “derecho de configuración legal”307

, lo que supuso que el principio de universalidad no se trasladase ni inmediata ni completamente a la legislación de Seguridad Social.

El principio de universalidad se implantó en nuestro ordenamiento jurídico de Seguridad Social a través de la asistencia sanitaria (Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad) y de las prestaciones no contributivas (Ley 26/1990, de 20 de diciembre, que establece prestaciones no contributivas en el sistema de la Seguridad Social), tal como veremos más adelante.

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GARCÍA MURCIA, J. El derecho a la Seguridad Social en la jurisprudencia constitucional: una primera aproximación. En VV. AA. VII Jornadas Universitarias Andaluzas de Derecho del Trabajo y Relaciones Laborales (Coordinador PRADOS DE REYES, F. J.), Consejo Andaluz de Relaciones Laborales, Sevilla,

II.- SIGNIFICADO Y ALCANCE DEL PRINCIPIO DE