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El estudio de la evolución del Sistema de Previsión Social en nuestro país no está sólo fundamentado en la mera curiosidad histórica, ya que muchos de los problemas actuales que el mismo enfrenta tienen su raíz en desequilibrios financieros que se fueron generando con el tiempo, producto de la conjunción de varios factores, en especial:

a) un inadecuado desarrollo del diseño del sistema; b) una mala administración financiera del mismo;

c) una adversa situación económica en general por la que atravesó el país durante muchas décadas.

El análisis de la evolución histórica del sistema previsional argentino, ayuda a entender tanto los problemas actuales, como la dirección en la que se encaró la reforma del sector desde 1994 en adelante, y la presente situación de rediseño de dicha reforma, con cambios recientes que bien pueden ser calificados como integrantes de una “contrarreforma”.

El Sistema Nacional de Previsión Social argentino ha pasado por diversas etapas claramente diferenciadas. Desde sus inicios hasta los años cuarenta, se trató de un sistema estatal de capitalización, con un reducido número de cajas previsionales y escasa cobertura. Los primeros en recibir protección fueron los militares, a través de sistemas propios o específicos de “retiros”, y los jueces. A partir de la segunda mitad de la década del cuarenta el sistema previsional entró en su etapa de máximo desarrollo: las cajas se multiplicaron y la cobertura se expandió. Es la etapa de los grandes excedentes financieros, típica de los años de inicio de un sistema previsional. La tercera etapa, que ocupa las décadas del sesenta y setenta es de transición. El sistema toma definitivamen- te una estructura de reparto y se comienzan a vislumbrar desequilibrios estructurales que si bien aún no eran graves, anticipaban una crisis futura. La misma se manifiesta con toda su intensidad durante la década del ochenta: el sistema entra en un estado de insolvencia financiera que genera caída en los beneficios jubilatorios, incumplimiento de compromisos y una creciente dependencia de los aportes estatales. La última etapa, corresponde a la iniciada en la década del noventa. Ella se caracteriza por la coexistencia de una parte del sistema ligada al viejo régimen, con problemas de insolvencia financiera, y otra parte que, producto de la reforma del sistema previsional, presenta características absolutamente novedosas que incluyen la participación activa del sector privado y la posibilidad de capitalización de los aportes. En este período, se pueden distinguir tres subetapas. Una que puede denominarse "de administración de la crisis", correspondiente a los primeros años de la década de los años noventa; una segunda subetapa, que se inicia a mediados de los noventa, con la operación del nuevo sistema previsional argentino que nace con la Ley N° 24.241 y modificatorias, es decir, a partir de la cual se produce la coexistencia de ambos sistemas; finalmente,

una tercer subetapa, que se identifica a partir de la grave crisis económico-social y política enfrentada por el país en 2001 y, desde ese momento, hasta el presente.

La evolución del sistema previsional argentino, resulta notoriamente coincidente con las experiencias de otros países, en especial, para aquellos sistemas que, como el argentino, fueron configurando un sistema previsional típicamente de reparto, hasta que en 1994 se introdujera su reforma.

En efecto, del análisis de los sistemas previsionales de reparto surge la identificación de un ciclo de vida característico, en el que las etapas son definidas por dos determinantes básicos o estructurales: la relación ancianos/personas en edad de trabajar -coeficiente de dependencia de los ancianos- y, más específicamente, la relación pasivos/activos aportantes al sistema -tasa de dependencia del sistema, o su inversa, la tasa de sostenimiento del sistema (relación activos aportantes al sistema/pasivos)-. En base a estos determinantes, el ciclo de vida de los sistemas registra las tres etapas características (juventud, expansión y madurez), que como se verá, también estuvo presente en la evolución del sistema nacional de previsión social argentino.

En lo que sigue se analiza entonces el sistema previsional argentino en cada una de las etapas y subetapas antes indicadas. Lejos de pretender hacer una exhaustiva reseña histórica, el objetivo es acentuar los puntos más relevantes que permitan caracterizar cada etapa.

4.1.1. Primera etapa. La etapa de gestación (juventud; acumulación; cobertura y

tasas de aporte bajas)

Cuando se instauran los sistemas previsionales, suele verificarse una muy baja relación personas ancianas/personas en edad de trabajar (alrededor de 0.07) y alta relación aportantes / beneficiarios - tasa de sostenimiento del sistema- (de alrededor de 14).

La tasa de cobertura de los ancianos es menor a la tasa de cobertura de los trabajadores, la cual es baja. Las tasas de aportes son bajas, y sin embargo, los sistemas registran superávit corrientes importantes en comparación con sus ingresos.

Debido a que la población es joven y va en aumento, y la razón ancianos/trabajadores es baja, el gobierno está en condiciones de efectuar transferencias a ancianos que aportaron muy poco al sistema. En este sentido, la tasa de rentabilidad de los jubilados (razón entre el valor actual de la renta vitalicia por pensiones durante su vida pasiva y el valor capitalizado de los aportes durante su vida activa), es muy superior a la que podrían haber obtenido si hubieran invertido sus ahorros en el mercado privado.

Asimismo, el gran superávit que se acumula en los sistemas que se encuentran en esta primera etapa por lo general se invierte en bonos públicos y se convierte en una fuente de crédito de bajo costo para el sector público.

En el caso del Sistema Previsional Argentino, esta etapa se corresponde con el período que va desde sus inicios hasta mediados de la década de los años cuarenta. La misma está caracterizada por un período de relativa baja cobertura, con excedentes financieros de importancia.

En esta etapa, a semejanza de lo que ocurrió en otros países, los primeros sectores que lograron hacer oír sus demandas por beneficios previsionales fueron los trabajadores estatales32_{. Ya en 1885} se establecen beneficios jubilatorios para el magisterio que en 1886 se amplían a la administración pública nacional33_{. En 1904 se legisla por primera vez el descuento a los trabajadores activos para} contribuir al financiamiento del sistema jubilatorio y se crea la caja de jubilaciones y pensiones para empleados públicos (Ley Nº 4349 de 1904). Expresamente se establece que los fondos de los

32 _{Como observa Diéguez (1978) en su estudio sobre la seguridad social en América Latina, la secuencia}

de incorporación de sectores al sistema previsional es semejante entre países: "primero, fuerzas armadas y empleados públicos; después, transporte, energía, comunicaciones y otros servicios públicos; en tercer término, obreros y empleados del sector privado industrial, comercial y de servicios; y, finalmente, trabajadores rurales, independientes y del personal doméstico".

33 _{Un detalle de la gestación del sistema previsional argentino puede consultarse asimismo en Techint}

resultados financieros positivos de la caja, debían invertirse en títulos de la deuda pública nacional para capitalizarse con la mayor rapidez posible. En 1912 se incorpora a empleados de un sector en ese entonces privado: los ferrocarriles. Luego se incluye a los demás trabajadores del transporte y los servicios públicos: tranvías, teléfonos, gas y electricidad.

El sistema vigente hacia mediados de los años cuarenta tenía entonces las siguientes características:

(i) estaba restringido esencialmente a un sector particular de la economía (estatales y servicios públicos) y brindaba beneficios muy acotados; y,

(ii) tenía las características de un "régimen de capitalización con administración estatal" (Fernández, 1979), ya que los fondos de las cajas, bajo control estatal, eran invertidos para ser devueltos a los aportantes una vez llegada la edad de jubilación.

4.1.2. Segunda etapa. La etapa de expansión (ampliación de la cobertura y aumento

de la tasa de aporte)

A mediados de los años cuarenta, el sistema previsional argentino comienza su etapa de crecimiento hasta cubrir, por lo menos nominalmente, a la mayor parte de la población económicamente activa con la creación de la caja de trabajadores de la industria y del comercio y actividades civiles. Así, quedaron cubiertos los trabajadores urbanos, salvo los trabajadores autónomos y el personal doméstico (que reciben cobertura recién en 1954 y 1956, respectivamente).

A partir de mediados de la década del cuarenta el sistema comenzó a recaudar fondos y a pagar beneficios, aunque estos últimos con un considerable retraso en relación a los ingresos. De hecho, durante el primer período de desarrollo del sistema los resultados financieros fueron altamente positivos y, como tales, una fuente importante de financiamiento del gasto público34_{. El superávit de} las cajas civiles promedió el 4.1% del PBI para el período 1950-1955 y siguió siendo significativo pero decreciente en los años posteriores de la década.

El superávit se fue reduciendo rápidamente a medida que transcurrió la década de los años cincuenta. El grueso del superávit provino del subsistema de trabajadores en relación de dependencia del sector privado. Hacia el final del período el subsistema de los trabajadores autónomos estaba prácticamente en equilibrio y el de los trabajadores estatales arrojaba déficit. Las señales de la crisis que se desataría posteriormente empezaban a mostrarse con bastante nitidez. Las razones de la declinación del superávit estriban en que a medida que el sistema madura, el número de beneficiarios crece rápidamente y con él, los egresos del sistema, mientras que los ingresos permanecen relativamente estables y sujetos a las variaciones de corto plazo impuestas por la evolución de la actividad económica.

Las diferencias de haber medio estaban determinadas por factores distintos de la situación financiera de cada subsistema. De hecho con el superávit del subsistema de trabajadores del sector privado se estaba financiando a los del sector público quienes, en promedio, recibían haberes más altos porque las exigencias de retiro eran distintas o más benévolas.

Hacia 1962, y en particular durante la crisis de ese año, la viabilidad global del sistema estaba en duda. Por una parte, no se trataba ya de un sistema de capitalización puro, en el que el haber jubilatorio dependiera del resultado de capitalizar aportes y contribuciones, aunque había una relación entre haberes y remuneraciones recibidas que no necesariamente implicaban equilibrio financiero del sistema. Por otra parte, no se trataba tampoco de un sistema de reparto puro, dada las diferencias de haberes entre sectores y regímenes y el uso de los fondos previsionales por parte del Estado.

34 _{Gran parte de los fondos fueron absorbidos por los títulos públicos, mediante colocaciones cuasi-}

Además, era claro que la viabilidad financiera global del sistema estaba lejos de ser asegurada. Los años de superávit habían terminado. La deuda de la tesorería con el sistema era de cobro dudoso y en todo caso había sido licuada por inflaciones relativamente altas.

Quedaba claro que, de ahí en más, el futuro de los haberes dependería de la recaudación corriente y no de los fondos capitalizados.

No obstante, en esta etapa, la razón jubilados/aportantes sigue siendo relativamente baja, como la relación personas ancianas/personas en edad de trabajar. La primera generación de aportantes comienza a recibir los beneficios del sistema. Sus tasas de rentabilidad son altas y las transferencias positivas que reciben son de mayor magnitud que las de la primera generación que recibió beneficios, debido a que los miembros de la primera generación de aportantes están en condiciones de recibir beneficios completos, pero no han efectuado aportes durante todos sus años de actividad. Si bien las tasas de aportes se elevan y los superávit disminuyen o desaparecen, los beneficios se mantienen en un nivel alto y la edad de retiro baja.

A pesar de la evolución desfavorable de los parámetros básicos del sistema correspondiente a esta etapa, financieramente ella puede prolongarse en el tiempo como consecuencia de la ampliación de la cobertura del sistema. De esta manera, se incluyen en el programa nuevos grupos de trabajadores jóvenes, generalmente de bajos ingresos. Estos se incorporan al programa esperando recibir un nivel de beneficio jubilatorio como el actual. Pero, a medida que el superávit se agota y se pasa a acumular deuda, la tasa de aportes debe ser incrementada, lo que trae como consecuencia que muchos trabajadores se pasen al sector informal de la economía, una vez que reúnen los requisitos necesarios para obtener los beneficios.

Esta etapa de expansión en la previsión social fue alentada por la abundancia de fondos con que contó el sistema. Así, en 1950 por ejemplo, los pagos de haberes jubilatorios sólo representaban el 22% de los ingresos genuinos del sistema por lo que la magnitud de los excedentes generados por el sistema previsional era enorme. Diéguez y Petrecolla (1974) señalan, por ejemplo, que el superávit de las cajas civiles fue en promedio más del 4% del producto bruto interno durante la primera mitad de los años cincuenta, siendo el aporte mayor el proveniente de las cajas de comercio e industria. Porto y Gasparini (1992) reportan que el excedente neto de 1950 fue equivalente "al 108% de los impuestos nacionales sobre los ingresos, al 60% de los impuestos sobre la producción, el consumo y las transacciones y al 142% de la recaudación de ingresos propios del conjunto de Provincias y de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires".

Los fondos excedentes generados durante esta etapa fueron en general "transferidos" al Estado y financiaron la importante expansión del gasto público de la época35_.

El Estado colocaba "obligaciones de previsión social" que captaban el excedente de las cajas36_. Dada la dudosa cobrabilidad de tales obligaciones, el sistema fue perdiendo su característica de capitalización y de a poco se transformó de hecho en uno de reparto, donde los fondos para pagar las jubilaciones se obtenían de los impuestos corrientes sobre el salario y no de los recursos ahorrados capitalizados. De esta manera, los excedentes financieros no duraron mucho tiempo. El rápido crecimiento de la relación beneficiarios/aportantes comenzó a licuar, año tras año, los resultados positivos37.

En general, la conformación del sistema previsional argentino hacia la década de los años sesenta, se ve caracterizada por la heterogeneidad de situaciones, derivadas de diferencias de regímenes particulares desde el inicio del sistema (diferencias en cuanto a requisitos para acceder a los beneficios, tasas de aportes y contribuciones, etc.). Estos regímenes particulares se fueron concentrando, hasta que posteriormente, en 1969, se consolidaron en dos regímenes, uno para

35 _{El excedente financiero de 1950, por ejemplo, alcanzaba para financiar 1.31 veces el gasto nacional en}

Cultura, Educación y Salud (Porto y Gasparini, 1992).

36 _{Una forma indirecta que utilizó el Estado para captar parte de los excedentes del sistema de seguridad social,}

fue también diferir el pago de sus obligaciones previsionales.

37 _{En apenas una década (1950-1960), el número de beneficiarios del sistema nacional de previsión social se}

cuadriplicó, lo cual indica una tasa de crecimiento sustancialmente mayor a la de la población activa. El Cuadro N° 1 más adelante ilustra el notable aumento del número de beneficiarios del sistema.

trabajadores en relación de dependencia (Ley Nº 18.037) y otro para trabajadores autónomos (Ley Nº 18.038). Esta instancia nos ubica ya en la siguiente etapa.

4.1.3. Tercera etapa. La etapa de la transición (fin del equilibrio financiero; altas tasas de cobertura y de aportes; reducción de los beneficios y crecimiento de la deuda inducida)

A partir de los primeros años de la década de los sesenta las dificultades fueron creciendo para el sistema previsional argentino. Esto puede visualizarse en la evolución del haber medio que, luego de un corto período con tendencia creciente, se revierte declinando constantemente.

Hasta 1979 el grueso de las recaudaciones totales consistió en aportes y contribuciones de la nómina salarial y de los ingresos de trabajadores autónomos.

Durante este período, la tasa de aportes y contribuciones subió considerablemente como medio para responder a las crecientes dificultades del sistema para hacer frente a las obligaciones. El encarecimiento del costo salarial provocado por este hecho y por la aparición de otras cargas calculadas sobre la nómina salarial, aumentó los incentivos a la evasión y este fenómeno, muy probablemente, compensó parcialmente el efecto de los aumentos en las tasas. A partir de entonces y en forma creciente, se fueron agregando otras fuentes de financiamiento, provenientes de otros impuestos afectados al sistema y de aportes del tesoro.

Los resultados financieros del sistema no reflejan en su totalidad la magnitud de los problemas que se fueron acumulando hasta la crisis de 1981/1982. De hecho el haber medio se ajustaba hacia abajo en términos reales sin provocar demasiada resistencia social. El estallido de la crisis y su posterior evolución iban a revelar aún más las deficiencias estructurales del sistema y la necesidad de reformarlo.

En efecto, como ya se señalara, el rápido crecimiento de la relación beneficiarios-aportantes comenzó a licuar los resultados positivos del sistema. Así, en el año 1959 las cajas de empleados estatales presentan su primer déficit mientras que el excedente del sistema previsional en su conjunto era de sólo 0.7% del PBI. Hacia principios de los años sesenta las cajas ya no generaban recursos genuinos, con el agravante de que sus ahorros de una década y media habían sido gastados por el Estado. El Cuadro N° 1 y el Gráfico N° 1 ilustran la evolución del resultado financiero del sistema previsional durante gran parte de la etapa de desarrollo38_{. Nótese como a partir del} segundo quinquenio de la década del cincuenta, los valores se reducen notoriamente. Al final de la década, en 1959, los recursos genuinos generados por el sistema previsional eran sólo un 15% de los generados en 1950. La mayor fragilidad económica de las cajas se manifiesta también en la caída de los haberes jubilatorios. En el Gráfico N° 2 se puede observar claramente la reducción del haber medio durante el último quinquenio de la década del cincuenta.

Hacia fines de los años setenta, el sistema había tomado su forma definitiva de reparto. La Ley N 18.037 de 1968, pone en vigencia el régimen de reparto al desligar los aportes de los beneficios y atar los haberes jubilatorios a los ingresos corrientes de las cajas39_{. Un año después se avanza hacia} la unificación del sistema con la creación de los dos regímenes ya comentados: uno para trabajadores en relación de dependencia (Ley N° 18.037, que incluía una caja para empleados públicos y otra para trabajadores del sector privado) y otro para autónomos (Ley N 18.038). El proceso de consolidación avanzó también en el campo de los aportes y las contribuciones con medidas dirigidas a la unificación de los mismos.

38 _{La serie comienza en 1950 ya que no hay información consistente para años anteriores. Se estima que antes}

de 1950 se generaron excedentes financieros de importancia.

39 _{Las estimaciones disponibles señalan que a principios de esta etapa la deuda acumulada por el Gobierno}

Nacional con el sistema previsional alcanzaba casi el 50% del PBI. El paso a un sistema de reparto significó de hecho una renuncia al cobro de tal deuda.

CUADRO N° 1

RESULTADOS FINANCIEROS Y BENEFICIARIOS DEL SISTEMA