a) El aporte de la especialización intraindustrial a la productividad todavía es limitado
La especialización intraindustrial supone una mayor eficiencia productiva, en particular por las ganancias de escala y de aprendizaje, y debería redundar en una mayor productividad y crecimiento21. En el caso de las subregiones y países latinoamericanos, las relaciones de tipo intraindustrial se dan principalmente en el comercio dentro de los esquemas subregionales de integración (Comunidad del Caribe, Comunidad Andina, Mercado Común Centroamericano y MERCOSUR), mientras que el comercio entre estos esquemas es más bien de tipo interindustrial.
19 Cálculos sobre la base de CEPAL (2010), cuadro A-21.1.
20 El impacto distributivo positivo es más marcado si, tal como ocurrió durante gran parte de la década de 2000, la demanda abarca todos los niveles de calificación. Sobre la base de una definición legal se ha calculado que la brecha de ingresos entre empleos formales e informales para trabajadores con las mismas características personales oscila entre el 20% y el 40%, lo que implica mejoras significativas a partir de la inserción laboral de trabajadores informales a sectores de mayor productividad (Keifman y Maurizio, 2012). 21 El grado de comercio intraindustrial se mide por el índice de Grubel y Lloyd (IGL), el cual indica en qué medida el comercio entre dos
países ocurre entre sectores similares. En contraposición al comercio interindustrial, el comercio intraindustrial explica el crecimiento del comercio con base en economías de escala y diferenciación de productos. Ambos elementos son factores explicativos de los patrones de comercio en la nueva teoría del comercio internacional surgida en los años ochenta, que incorpora además como factor explicativo la existencia de mercados caracterizados por competencia imperfecta (Durán Lima y Álvarez, 2011). Una debilidad del índice es su sensibilidad al nivel de agregación de los flujos comerciales: cuanto más agregada es la clasificación comercial utilizada y mayor el número de países, más probable es que exista comercio intraindustrial.
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Entre los socios extrarregionales, el comercio con los Estados Unidos es el de mayor intensidad intraindustrial, seguido por la Unión Europea (véase el cuadro III.2)22. El comercio de la región con los países de Asia en desarrollo es de carácter esencialmente interindustrial. Dado que fue precisamente el comercio con esa subregión el que más creció en la última década, el grado de comercio intraindustrial total de América Latina y el Caribe bajó, lo cual sugeriría que el aporte del comercio a la productividad, desde una perspectiva empresarial, no habría sido significativo.
Cuadro III.2
América Latina y otros países y regiones: comercio intraindustrial, 2011 (Índice de Grubel y Lloyd)
México Centroamérica (con Panamá) El Caribe Venezuela (República MERCOSUR (sin
Bolivariana de)) Venezuela (República Bolivariana de) Comunidad Andina América Latina y el Caribe Estados
Unidos Europea Unión desarrollo Asia en
México 0,14 0,12 0,35 0,05 0,15 0,34 0,44 0,27 0,10 Centroamérica (con Panamá) 0,18 0,82 0,12 0,24 0,04 0,24 0,63 0,23 0,10 0,04 El Caribe 0,03 0,26 0,34 0,07 0,01 0,06 0,31 0,31 0,18 0,06 MERCOSUR (sin Venezuela (República Bolivariana de)) 0,33 0,07 0,02 0,93 0,05 0,17 0,69 0,30 0,27 0,09 Venezuela (República Bolivariana de) 0,04 0,05 0,06 0,05 0,11 0,08 0,03 0,05 0,00 Comunidad Andina 0,12 0,33 0,29 0,18 0,11 0,87 0,53 0,15 0,06 0,03 América Latina y el Caribe 0,32 0,58 0,04 0,60 0,13 0,57 0,89 0,47 0,29 0,09 Estados Unidos 0,48 0,16 0,32 0,26 0,03 0,14 0,47 0,64 0,39 Unión Europea 0,31 0,08 0,07 0,14 0,01 0,04 0,23 0,28 0,62 0,41 Asia en desarrollo 0,36 0,04 0,03 0,13 0,00 0,03 0,18 0,36 0,40 0,58
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de datos estadísticos sobre el comercio de mercaderías (COMTRADE).
Nota: Según el indicador de Grubel y Lloyd, se considera que existe alta presencia de comercio intraindustrial cuando el valor es superior a 0,33; un valor comprendido entre 0,10 y 0,33 indica la existencia de un comercio intraindustrial potencial. Un valor inferior a 0,10 indica la presencia de comercio interindustrial.
b) La participación incipiente de América Latina y el Caribe en las cadenas internacionales de valor Otro factor que determina el impacto del comercio sobre el crecimiento es el grado en que dicho comercio forma parte de una cadena de valor regional o internacional. La participación de una empresa, sector o país en una cadena puede significar beneficios para la productividad, tal como tener una demanda más estable y acceder a nuevas tecnologías, prácticas empresariales o financiamiento.
América Latina y el Caribe ha participado poco en las cadenas productivas internacionales, como lo señala el indicador que mide la fragmentación de los procesos productivos. Este indicador mide el peso los productos intermedios (incluidos accesorios, componentes, partes y piezas) en el comercio, que asciende a más de la mitad del comercio mundial (excluyendo combustibles) (OMC/IDE-JETRO, 2011). En la región, los bienes intermedios representaron solo un 10% de las exportaciones tanto dentro como fuera de la región en 2011. Este resultado es sorprendente, dado que la proporción de manufacturas es muy superior en las exportaciones intrarregionales en comparación con las extrarregionales. Sin embargo, el mayor peso del comercio manufacturero dentro de la región no se traduce en una proporción más alta de los bienes intermedios en el comercio intrarregional. Lo anterior sugiere que los bienes manufacturados que se comercian entre los países de la región se elaboran casi íntegramente en el país que los exporta. En otras regiones del mundo, los bienes intermedios representaron una proporción bastante superior en las exportaciones intrarregionales en 2011: un 30% en la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental más China, el Japón y la República de Corea (ASEAN+3), un 19% en los países del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y un 17% en la Unión Europea (CEPAL, 2012).
22 El mayor grado de comercio intraindustrial con los Estados Unidos se explica principalmente por sus cadenas de valor con México y Centroamérica. No obstante, los beneficios de este comercio son limitados porque se basan principalmente en la maquila, donde la gran mayoría de los insumos no son de producción nacional sino importados.
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Sin perjuicio de lo anterior, existen diferencias marcadas entre los países de la región con respecto a sus encadenamientos productivos con otros países. Eso se puede mostrar con el indicador de la integración vertical, que mide la proporción de insumos intermedios importados en las exportaciones (véase el gráfico III.12). Los países más integrados en 2007 fueron Costa Rica y Nicaragua y los menos integrados Venezuela (República Bolivariana de) y el Perú. La integración de América Latina como región disminuyó entre 2004 y 2007.
Gráfico III.12
América Latina (países seleccionados): índice de integración vertical, 2001, 2004 y 2007 (En porcentajes de insumos importados en las exportaciones)
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Comercio internacional: ¿Qué aporta al crecimiento inclusivo?”, documento presentado en el seminario Macroeconomía para el Crecimiento y la Igualdad, Santiago, 7 y 8 de mayo de 2013.
De todas maneras, el impacto de la participación en cadenas de valor sobre el crecimiento inclusivo depende crucialmente del valor agregado generado en el eslabón donde se encuentra la empresa, sector o país y del potencial de escalamiento hacia eslabones con mayores niveles de productividad y aprendizaje. Existen diferencias importantes entre los sectores respecto al desarrollo de eslabonamientos, las oportunidades de aprendizaje tecnológico —sobre todo respecto a tecnologías de punta— las opciones de escalamiento (upgrading) desde niveles tecnológicos relativamente bajos, y el aprovechamiento de oportunidades basadas en la capacitación de la fuerza de trabajo, entre otros.
c) La productividad como causa y no como consecuencia de las exportaciones
A partir de la constatación de que la productividad de las empresas exportadoras ha sido mayor que la del resto de las empresas, surgió una línea que investiga la dirección de la causalidad entre productividad y exportación (Melitz, 2003). En general, los estudios mencionan al menos una de las dos hipótesis siguientes para explicar este fenómeno: i) autoselección y ii) aprender haciendo. La primera se refiere a la observación de que solo las empresas más productivas se involucran en los procesos de exportación. Por otro lado, el “aprender haciendo” pone énfasis en que la experiencia previa de exportar es fundamental para las decisiones futuras de exportar.
Wagner (2007), sobre la base de la revisión de 45 estudios con datos para 33 países publicados entre 1995 y 2006, indica que las conclusiones tras diez años de investigaciones sobre la relación entre exportaciones y productividad son las siguientes: i) las empresas exportadoras tienen una mayor productividad que las no exportadoras; ii) las empresas de mayor productividad se autoseleccionan para exportar, y iii) exportar no necesariamente aumenta la productividad de las empresas. Sin embargo, el autor afirma que estas observaciones generales esconden bastante heterogeneidad puesto que es difícil establecer una comparación entre países —e incluso entre estudios para el mismo país—, debido a las grandes diferencias que existen en la metodología utilizada.
27 18 18 19 13 16 14 12 9 12 10 4 8 7 5 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 Co s ta Ri c a Ur ugua y Mé x ic o Nic aragua Am é ri c a L a ti n a G u a temala Chile Pa ra g u a y C o lombia Ar g e n ti n a Bol ivia (Est . Plur . de ) Ve n e z u e la (R ep . B o l. de ) E c uador Brasil Pe rú 2004 2007 2001
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El Grupo internacional de estudios sobre exportaciones y productividad (ISGEP, 2007) analizó con un metodología común la relación entre exportaciones y productividad en 14 países (entre ellos, Chile y Colombia) y determinó de manera complementaria que: i) las empresas exportadoras son más productivas que las no exportadoras; ii) la productividad tiende a aumentar con la participación de las exportaciones en las ventas de la empresa; iii) existe evidencia contundente a favor de la autoselección, y iv) prácticamente no existe evidencia a favor de la hipótesis del aprendizaje a través de la experiencia. Asimismo, se determinó que incluso usando el mismo modelo, el aumento de la productividad en las empresas exportadoras varía de manera considerable entre países. Además, países más abiertos y con gobiernos más efectivos reportan niveles de productividad más altos. El nivel de desarrollo de los países no tendría un impacto sobre la relación entre las exportaciones y la productividad de las empresas.
Otra línea de investigación ha sido el análisis de entrada y salida de empresas, donde se han obtenido resultados que muestran diferencias sistemáticas en la productividad, el tamaño y otras características económicas entre las empresas que entran y salen del mercado (Dunne, Roberts y Samuelson, 1989). Al respecto, Wagner (2011) resume la literatura entre 2006 y 2011 e indica que la probabilidad de sobrevivir es mayor para las empresas exportadoras, incluso controlando por tamaño, edad y productividad. En el mismo ámbito, una variedad de estudios han mostrado que el tamaño de las empresas está inherentemente ligado a la supervivencia en mercados extranjeros (Arauzo-Carod y Manjón-Antolín, 2008) y que cuanto más pequeñas son las empresas, mayores son sus probabilidades de salida (Grilli, Piva y Rossi Lamastra, 2010).
Conclusiones
El determinante más importante de la evolución de la productividad laboral en la región ha sido la inversión que, junto con la creciente calificación de la mano de obra y el bono demográfico, contribuyó a aumentar la productividad en la mayoría de los países a partir de 2003. Esto contrasta con la reducción de la productividad laboral durante la década de 1980, cuando disminuyó la inversión, y con su desempeño mediocre durante la década siguiente, cuando la inversión creció de manera muy limitada.
Aunque a partir de 2003 un entorno externo favorable permitió una mayor generación de ahorro y de inversión (véase el capítulo II) que contribuyó al aumento de la productividad, apreciaciones cambiarias, entre otras variables, habrían favorecido un mayor crecimiento de la inversión en sectores no transables y exportadores de bienes primarios, generalmente de menor productividad laboral que los sectores transables. Esto habría hecho a que, pese al aporte de la inversión a la productividad laboral, los aumentos de la productividad fueran menores a los previstos. Como parte de esta orientación de la inversión, el aumento de la productividad laboral que se registró durante la última década fue principalmente el resultado de una mayor reasignación de recursos dentro de ramas de actividad individuales más que del cambio estructural asociado a la reasignación de recursos de ramas de actividad de menor productividad a aquellas más productivas, aún cuando esta haya tenido una mayor importancia que durante la década anterior.
A su vez, la naturaleza predominantemente interindustrial del patrón de especialización de América Latina con China, que se fortaleció gracias al aumento del comercio entre ambos, ha sido menos favorable que los procesos de especialización intraindustrial que han caracterizado a otros flujos comerciales, con lo que ha disminuido el aporte al aprendizaje y al desarrollo tecnológico. Además, los países de América Latina y el Caribe han limitado su participación en las cadenas de valor internacionales —especialmente en las etapas de mayor productividad y aprendizaje— y, en general, las exportaciones estarían reflejando el desempeño de la productividad en la región en vez de estar contribuyendo a ella.
Lo anterior estaría mostrando el papel fundamental de la inversión y de la calificación de la mano de obra, así como la necesidad de contar con políticas explícitas y ambiciosas es esas áreas como medio para impulsar el aumento de la productividad y favorecer una diversificación de la inversión y la producción, sobre todo en los sectores transables. Sería clave la orientación sectorial de la inversión, apoyada en procesos de concertación que involucraran al sector público y privado de cada país con el fin de contribuir al surgimiento de visiones compartidas y arreglos institucionales de largo plazo para reducir el grado de incertidumbre que enfrenta la toma de decisiones en el ámbito de las inversiones. Asimismo, se debería contar con políticas macroeconómicas que aseguren la existencia de precios relativos, financiamiento, inversión pública complementaria y gestión de la demanda adecuados, además de políticas sociales, microeconómicas y sectoriales que den sostenibilidad al proceso.
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Capítulo IV
El fortalecimiento y los desafíos de
las políticas macroeconómicas para
impulsar el crecimiento con igualdad
Introducción
A continuación se discuten los grandes rasgos de las principales políticas macroeconómicas aplicadas en las últimas tres décadas, con énfasis en su progresivo fortalecimiento. En el caso de la política fiscal se examina cómo este fortalecimiento habría contribuido al crecimiento en lo que se refiere a la deuda pública, la acción contracíclica, el gasto social y la inversión pública. En el caso de la política monetaria y cambiaria se destaca su aporte a la estabilidad nominal (reducción de la inflación y de las tasas de interés) así como el fortalecimiento asociado a cambios institucionales y a la administración flexible del tipo de cambio, que contribuyeron a ampliar los márgenes para que la política monetaria jugara un papel contracíclico durante la crisis financiera mundial de 2008-2009. También se discute la acumulación de reservas internacionales, como reacción de las autoridades monetarias ante la creciente volatilidad financiera internacional. En una sección final se propone orientar las políticas macroeconómicas para que, aprovechando y manteniendo sus fortalezas, y dentro de un entorno institucional que asegure la coordinación de políticas públicas y la concertación con actores sociales, favorezcan la inversión, en especial en los sectores transables —aquellos que producen bienes y servicios que se exportan o que compiten con las importaciones— generadores de eslabonamientos, y contribuyan de ese modo a un cambio estructural que propicie un mayor crecimiento sostenible con igualdad.
Al favorecer a los sectores transables se estaría privilegiando a los sectores exportables e importables frente a los sectores no transables. Sin embargo, entre los primeros se encuentran los productores de recursos naturales que, al contar con ventajas absolutas y generar rentas, no tendrían que estar sujetos a instrumentos de política para favorecer sus inversiones en comparación con la inversión en otros sectores. Por ello, en esta propuesta se plantea favorecer las inversiones en los sectores transables en un sentido más acotado, que tome en cuenta sus eslabonamientos (hacia adelante y hacia atrás), sin incluir a los sectores productores de recursos naturales.