Derivado de los nocivos efectos en la distribución de la riqueza que las reformas estructurales de los años 80´s dejaron en los países que las aplicaron, las instituciones financieras y reguladoras internacionales que las promovieron 15 se dieron a la tarea de, a través de sus grupos de investigadores, establecer nuevos parámetros teóricos y estrategias prácticas que le dieran un “rostro más humano” al capitalismo de corte neoliberal. Las reformas de segunda generación (impulsadas a partir del segundo lustro de los años 90) incorporan elementos novedosos en el impulso del crecimiento económico que complementaron un modelo económico y político que se había mostrado pernicioso para la mayoría de la población. Estas medidas incluyeron además de la estabilidad macroeconómica la construcción de instituciones garantes del mercado y su competencia, la flexibilidad del mercado laboral, sistemas de seguridad social autofinanciable y sobre todo programas focalizados de reducción de la pobreza. Los sistemas focalizados de reducción de la pobreza se vuelven importantes porque es sobre todo en ellos donde se aplica el modelo neoliberal de RCP. Especialmente en los programas derivados de los apoyos del Banco Mundial a los países en desarrollo.
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A esta estrategia de John Ackerman le ha denominado “marketización” (2004a).
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Principalmente el Fondo Monetario Internacional (FMI), el Banco Mundial (BM) y la Organización para el Crecimiento y Desarrollo Económicos (OCDE).
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En el ámbito político, derivadas de las nuevas concepciones que más abajo se describen, se recomendó la instauración de instituciones y políticas de transparencia gubernamental y de prácticas de buen gobierno. De forma que la gobernanza se convirtió en el eje político de esta nueva fase del modelo neoliberal.
De manera simultánea a la necesidad de ajustes al modelo neoliberal, en el ámbito de la teoría surgió una variante económico-sociológica de la teoría neoclásica: el Neoinstitucionalismo. El Neoinstitucionalismo es una corriente de la Economía Política cuya pretensión inicial es recuperar una visión del comportamiento del ser humano – individual y social- más amplio que el aportado por los fundamentos clásicos y neoclásicos. En contra del reduccionismo clásico y neoclásico del ser humano con racionalidad enteramente instrumental, el institucionalismo y luego el Neoinstitucionalismo acota las decisiones individuales mediante la adición de conceptos emanados de la sociología, de la economía de la información y de otras disciplinas introduciendo las variaciones que en las decisiones individuales y colectivas tienen las imperfecciones y asimetrías de la información, los costos de transacción, las tensiones entre maximización individual y social, la influencia y la negociación política, los contratos y en general las denominadas instituciones16. Los autores principales de algunos de sus enfoques son Ronald Coase, Williamson y D. North quienes desde los años cincuentas reaccionaron contra el pensamiento neoclásico a ultranza y criticaron la aplicación de sus razonamientos economicistas a problemas complejos en los que la interdisciplinariedad es indispensable para su comprensión (Ayala, 1999).
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Se define a las instituciones como el conjunto de “reglas que articulan y organizan las interacciones económicas, sociales y políticas entre los individuos y los grupos sociales” (Ayala, 1999, p.63), las instituciones son construcciones históricas que asumen características concretas de conformidad con los rasgos estructurales dominantes de una determinada economía y sociedad. Las reglas se transforman en instituciones cuando se acepta su cumplimiento por vía de la coerción (Estado) o por vía de la aceptación voluntaria. Las instituciones modelan los intercambios económicos y las interacciones sociales y las negociaciones políticas dejando de ser variables exógenas y neutrales como lo plantean los neoclásicos. Para la escuela neoinstitucionalista “las restricciones impuestas a la conducta económica de los individuos por las instituciones podrían tener la misma importancia que las restricciones económicas, presupuestarias o tecnológicas. Las restricciones emiten `señales´ decisivas para las elecciones económicas de los individuos en los ámbitos de la inversión, trabajo, innovación tecnológica, ahorro o consumo” (Ayala Espino, 1999, p. 64). A diferencia de la economía neoclásica en la que los individuos eligen a partir de un conjunto de alternativas dadas externamente a partir de sus preferencias, el neoinstitucionalismo propone que las oportunidades se generan y descubren en esfuerzos deliberados de aprendizaje, de búsqueda de información, de negociación y acuerdos, y en general de manejo de restricciones.
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Para el neoinstitucionalismo, disminuir los problemas de información17
(por insuficiencia o por asimetría) mediante instituciones que permitan su flujo “amplio” y “libre” entre los agentes económicos y políticos es vital para el desarrollo económico, político y social (Ayala, 1999). Los denominados costos de transacción18 también explican los diferentes niveles de desempeño económico de los agentes en las distintas economías, en términos de productividad, eficiencia y equidad. Existe una correlación entre la eficiencia de las instituciones y el nivel de costos de transacción asociados al intercambio. En general, una economía que opera con costos de transacción muy altos es ineficiente y poco equitativa. (Ayala, 1999, p. 359). Según Ayala Espino "El factor que explicaría las diferencias en el desempeño económico es el tipo de instituciones y su impacto en los costos de transacción" (1999, p. 360).
Por otro lado los mecanismos de negociación política también son cruciales dentro del esquema neoinstitucionalista pues reducen la incertidumbre y la posibilidad de conflictos que inhiben los intercambios (Ayala, 1999, p. 65). Por lo tanto instituciones y organizaciones tendientes a ampliar los ámbitos de coordinación entre agentes son fundamentales también para promover el desarrollo económico y político.
En suma derivado de sus premisas teóricas el neoinstitucionalismo aboga por instituciones diseñadas por organizaciones privadas y por el Estado que puedan incentivar la producción, recopilación y distribución amplia de información pertinente que permitan procesos de negociación política e intercambios económicos con menores costos de transacción y menor incertidumbre. Ello permitiría el crecimiento económico y un desarrollo social sostenible y más equitativo fundamentado en la coordinación de intereses que devienen en bienestar social.
De la conclusión anterior se deriva la importancia de la Transparencia Gubernamental como punta de lanza de transformaciones de segundo nivel dentro del proyecto neoliberal y de la RCP y sus diversos mecanismos como formas de ejercitar – entre muchas otras- la coordinación o armonización de acciones en beneficio colectivo (Vergara, 2005; Quintana, 2006). La perspectiva neoinstitucionalista le da a la RCP una justificación no sólo política sino económica.
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En la economía de la información se reconocen dos problemas de información: a) la información incompleta se da porque un cierto tipo de información es difícil o imposible de obtener y sus costos de adquisición son muy altos, y b) es asimétrica porque para algunos de los participantes en el mercado es más fácil o tienen más recursos para obtener esa información y utilizarla en su beneficio (Maddala y Miller, 1993; Ayala Espino, 1999).
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Los costos de transacción son aquellos derivados de la transferencia de la propiedad de los bienes intercambiados en el mercado lo cual implica erogaciones en términos de negociación, elaboración de contratos, aseguramiento de cumplimiento de las mutuas obligaciones, fiscalización, etc. (Ayala, 1999, p. 182). También el concepto se utiliza para la provisión de servicios públicos en donde la obtención, procesamiento y difusión de la información además de la fiscalización son componentes elementales.
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De manera sintética se puede decir para esta corriente teórica la RCP es necesaria porque contribuye a la gobernanza y con ello a la estabilidad y a la operación eficiente de los mercados locales y regionales.
Dentro de los esquemas teóricos planteados para el análisis de la rendición de cuentas que se basan en los preceptos neoclásicos y Neoinstitucionalistas uno de los más importantes por su alcance explicativo y sobre todo porque da fundamento a estrategias de reforma institucional (operativa, normativa, remunerativa, etc.) es el modelo del Agente-Principal19 (A-P) o modelo de la Agencia.
Bajo los supuestos de la escuela de la economía de la información y de los costos de transacción, el modelo A-P establece que puede considerarse como un Principal a aquel individuo o grupo que tiene la capacidad de otorgarle poder a otro en su representación y un
Agente es quien recibe tal poder o encargo a cambio de algún tipo de compensación o incentivo.20 En esta relación entre agente y principal, desde el punto de vista de la economía del información, destacan los problemas de la información asimétrica y de los contratos y sus incentivos (Ayala, 1999, p. 159).
En el caso que nos ocupa para los mecanismos de RCP el “principal” lo constituye la ciudadanía y el “agente” el servidor público. El principal delega en el agente la función de organizar y distribuir los recursos públicos en favor de la ciudadanía a través de las políticas públicas. Dado que en los asuntos públicos también existen asimetrías de información (por ejemplo los ciudadanos desconocen técnicamente algún aspecto de la obra pública) los costos de la transacción de información y del mantenimiento de la relación con la agencia pueden ser tan altos que permiten el comportamiento “oportunista” del servidor público, es decir el aprovechamiento de las asimetrías de la información para beneficiar a grupos distintos del Principal o a sí mismo21. Actos de ineficacia, corrupción, clientelismo y poca transparencia en el
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Desde los años sesenta el enfoque del agente principal se ha ido aplicando en muchas disciplinas científicas entre las que destacan desde luego la economía y la política, pero también es común encontrarlo dentro de estudios psicológicos, pedagógicos y jurídicos.
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Dentro del universo de los intercambios puramente económicos a la parte que detenta la propiedad de un activo o una función administrativa de mayor jerarquía se le denomina principal y la parte nombrada agencia o agente es la que administra la propiedad de los activos como una función administrativa delegada.
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Este caso permite en los mercados y en la acción pública el denominado peligro o riesgo moral que consiste en que el agente (o el principal) no absorbe todas las consecuencias de sus acciones por lo que está estimulado a maximizar su propia utilidad en detrimento de los demás (Maddala y Miller, 1993, p. 612).
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ejercicio público caen dentro del comportamiento oportunista22 del funcionario público (Ugalde, 2002a; Guerrero, s/f).
Bajo este modelo un mecanismo de RCP permite disminuir los costos de transacción y las asimetrías de información del Principal- ciudadanía respecto de las acciones del Agente-servidor público.
Este enfoque teórico es especialmente útil para analizar la coherencia entre las demandas de la ciudadanía y las ofertas de política pública. Pero sobre todo es importante porque apoya en el análisis del diseño de la política pública y el manejo de herramientas de transparencia de la información y de los procesos de toma de decisiones, así como para analizar la representatividad de los órganos constituyentes del mecanismo de RCP y la receptividad de los servidores públicos a las demandas de los ciudadanos. De esta manera el análisis de los procesos de interacción entre agentes y principales tiene como aplicación fundamental el diseño de procesos institucionales que tengan en cuenta los rasgos de esa interacción en caso concretos.
Este enfoque apoya consistentemente las propuestas de estructuración de proveeduría de servicios públicos y evaluación del desempeño de los servidores públicos provenientes de la escuela de la Nueva Administración Pública en donde se justifica que las compensaciones a los burócratas se estipulen en función de su desempeño ya que con salarios fijos y puestos inamovibles no se motiva el mejoramiento del desempeño (Vergara, 2005).
Sin embargo por lo menos 3 críticas se le pueden asignar al modelo de Agente-principal en cuanto a sus potenciales prácticos las cuales se presentan en la Tabla 1.3.
Tabla 1.3. Problemas conceptuales y prácticos del modelo Agente-principal.
1. El esquema de relación entre agente y principal es un modelo que sirve para estudiar aspectos muy concretos de la RCP. El nivel de especificidad puede resultar inútil para el análisis de la mayoría de los sistemas de RCP reales pues simplifica las relaciones entre ciudadanos y Estado al costo y flujo de la información, tiende a homogenizar los comportamientos de los agentes y de los principales (es decir los toma como si fueran sujetos uniformes), reduce la racionalidad de los sujetos a la rentabilidad, desoyendo otro tipo de motivaciones del comportamiento de los funcionarios y de los ciudadanos y aplicándoles cierto nivel de conductivismo en donde los incentivos y los castigos modelan el comportamiento.
2. En cualquier mecanismo de RCP real el patrón Agente-Principal se reproduce múltiples veces. En una política pública pueden existir múltiples principales con funciones y niveles de autoridad distintos (incluso en conflicto) y bajo esquemas de “contrato” distinto con el principal. Este rasgo vuelve
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El comportamiento oportunista del agente consiste en que éste aprovecha en su beneficio las asimetrías de información ya que el principal no puede acceder a la información detallada del encargo.
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inoperante el modelo. La situación se complica aun mas en virtud de que las actividades públicas tienden a ser realizadas mediante la cooperación entre distintas áreas del gobierno (Secretarias de Estado, Estados o Provincias y municipios) que son supervisadas con criterios distintos por diferentes principales con niveles de autoridad distintos (Contralorías federales, estatales, auditorías legislativas, etc.).
3. El problema primordial es que al centrarse en una relación directa agente-principal no toma en cuenta las condiciones estructurales que pueden estar normando esa relación y que influyen en el comportamiento de ambos. Esta perspectiva se centra en las condiciones institucionales micro que pueden influir en que el agente no cumpla con las expectativas del principal pero es posible que muchas de las condiciones organizacionales o de relación política entre ambos - y cuya modificación vía diseño institucional se antoje indispensable cambiar- no puedan ser modificadas tan fácilmente por ese medio. Es el caso de la desigualdad de recursos entre ambos actores del modelo. El esquema que se propone pretende obtener mediante el diseño organizacional y procedimental un mejor flujo de información y de incentivos sin considerar que la insuficiencia de otros recursos (políticos, organizacionales, etc.) por parte del principal puede ser determinante para el fracaso de sus pretensiones independientemente de los costos y nivel de información obtenida. Por ejemplo muchas de las condiciones que pueden ser consideradas como estímulos a la actuación adecuada u otras que pueden desincentivar el desempeño eficiente y honesto pueden provenir de negociaciones políticas fuera del alcance del análisis. O bien que el marco normativo que guía la relación entre agente y principal sea parte de un esquema generalizado (nacional, estatal o incluso internacional) cuya transformación este fuera del alcance de quienes diseñan políticas públicas concretas.
Fuente: Elaboración propia.
La utilización de los conceptos y esquemas neoinstitucionalistas y del modelo Agente principal complementaron el modelo neoliberal de RCP con dos elementos:
1. Trajeron al análisis la importancia del diseño institucional (organizacional, legal y de procedimientos) en la creación de mecanismos específicos de RCP. Diseño que, al fungir como contrato, asegurara la disminución de asimetrías de información, costes de transacción y riesgos morales en la interacción entre los usuarios de servicios públicos y agentes gubernamentales.
2. La concepción de los mecanismos de RCP como elementos de coordinación que contribuyeran a la gobernabilidad. Como tales implican la inserción de los ciudadanos – concebidos como clientes o usuarios – en estos mecanismos ya que a través de su inclusión es posible hacer eficiente la revelación de la demanda y la evaluación del desempeño público.
Para explicar y justificar la inclusión de los usuarios en mecanismos de RCP, el modelo neoliberal también echó mano de otros conceptos utilizados en la ciencia política: El concepto de “salida” y el concepto de “voz”. Basados en los conocidos términos de Albert Hirschman “exit”, “voice” y “loyalty” (salida, voz y lealtad) algunos académicos se concentraron en el aspecto meramente económico de la posibilidad de “salida” como forma de hacer más eficiente y evaluar la actividad pública. La “salida”, que es la posibilidad de un individuo de no participar más en
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una transacción y con ello afectar los intereses de otro individuo revelando con la salida un mecanismo de influencia, se convirtió en un elemento que complementa la idea de la competencia en la provisión de los servicios públicos. Es decir la salida se redujo a la posibilidad de “no comprar” o utilizar un servicio proveído por un agente público ineficiente en un ámbito en donde existen proveedores distintos en competencia por las preferencias del usuario (Paul, 1991). Por otro lado el concepto de “voz” que integra la posibilidad de manifestación de un individuo de sus opiniones, preferencias y deseos por diversos medios también fue integrado por el modelo neoliberal al considerar que a través de la participación social en mecanismos de RCP podría asegurarse que los individuos tuvieran voz ante los proveedores de servicios públicos. La participación de los usuarios en la evaluación de un servicio público concreto es un mecanismo sustancial de orientación de la acción pública y evaluación del desempeño (Paul, 1991; 1994).
Todos estos elementos se aprecian poderosamente en el ámbito de las prácticas derivadas de estos esquemas teóricos. Especialmente en las recomendaciones del Banco Mundial en torno a la importancia de la RCP.