Aunque el modelo neoliberal de RCP se ha impulsado desde muchas vías, es el Banco Mundial quien más ha desarrollado conceptos y herramientas para su práctica en la acción pública. La promoción de la RCP está enmarcada en las estrategias de combate a la pobreza en los países subdesarrollados que son objeto de apoyo del Banco Mundial.
La estrategia de combate a la pobreza que se aplica en la actualidad se ha venido desarrollando desde hace más de una década. Sus lineamientos han ido cambiando principalmente por las adiciones conceptuales y por la constante evaluación de experiencias exitosas de mejora en el nivel de vida de los pobres recopiladas a nivel mundial.
En el Anexo 1 se muestran algunos de los más importantes documentos del Banco Mundial relacionados con el combate a la pobreza y con la importancia de la RCP especialmente la rendición social de cuentas en esa tarea. En él se puede ver también como los conceptos neoinstitucionalistas preceden al establecimiento de la importancia de la rendición social de cuentas para el funcionamiento de un “mejor clima de inversión para todos” con instituciones que apoyen a los mercados.
La fuente principal de la integración de la RCP en la estrategia de disminución de la pobreza del Banco Mundial es el reporte de 2004 “Making services work for por people” (World Bank,
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2003). En él se establecen los conceptos, estrategias y herramientas básicas de RCP que el Banco mundial promovería y apoyaría23.
Puesto que el Estado ha de concentrar sus recursos en paliar las necesidades más apremiantes de su población marginada, la RCP es indispensable para hacer más eficiente el uso de recursos y ajustar lo más posible su ejercicio a las necesidades reales de tal población.
En primer lugar el Banco Mundial define la RCP como la obligación de quienes detentan el poder de asumir la responsabilidad por sus acciones ante los ciudadanos y en particular ante los pobres. La anterior definición presupone la existencia de un pacto social implícito entre los ciudadanos y sus representantes políticos que ejercen el poder estatal. Por lo tanto la democracia representativa es condición operante de la RCP.
Dentro del documento básico se aclara que la RCP que es significativa para el Banco Mundial es la denominada Social Accountability o Rendición Social de cuentas (RCP Social en adelante) y no precisamente la RCP horizontal, vertical o interna (burocrática) de las entidades públicas. La RCP Social complementa y amplía la función de mecanismos convencionales de control político y financiero tales como la división de poderes, las auditorías financieras, las comisiones de investigación, los reglamentos y códigos de conducta y otras. Para el Banco Mundial la RCP Social es un enfoque de “construcción”, de formación de RCP basado en el compromiso cívico, en el que los ciudadanos y /o las organizaciones de la sociedad civil participan directa o indirectamente en la demanda de RCP a las instituciones del Estado (World Bank, 2003, p. 1; Malena, Forster, y Singh, 2004, p. 3). En la práctica, se refiere a un conjunto de acciones y mecanismos que los ciudadanos pueden utilizar para demandar al Estado la rendición de cuentas en acciones específicas y locales, igualmente, se pueden considerar como RCP Social las acciones de medios de comunicación, organizaciones civiles, fracciones del mismo Estado e incluso de empresarios siempre que se refuerce el potencial social de exigencia de RCP.
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Con toda su capacidad de investigación y acervos documentales, desde el año 2005 el Banco Mundial ha ido creando un instrumento de difusión de sus esquemas teóricos y estratégicos sobre la Rendición social de Cuentas además de difundir sus mecanismos de RCP más exitosos. A ese instrumento se le denomina “The World Bank’s Sourcebook on Social Accountability: Strengthening the Demand Side of Governance and Service Delivery” y se encuentra disponible en la red en la página http://www-esd.worldbank.org/sac/ . Aunque el Banco Mundial aglutina a múltiples autores y comentaristas gran parte de los conceptos que se expresan en los materiales en línea provienen de John M. Ackerman (2005) y Malena, Forster y Singh (2004). Así mismo numerosos artículos publicados o patrocinados por organismos afines o dependientes del Banco Mundial analizan y describen las conclusiones teóricas y hallazgos de campo sobre las formas de comprender, analizar, diseñar o implementar los mecanismos de rendición social de cuentas en los países más pobres.
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Se establece como de vital importancia la RCP Social en reconocimiento a las limitaciones que las elecciones y los mecanismos formales de RCP han tenido en los países subdesarrollados luego de su entrada a la democracia electoral. Sin embargo la importancia de la RCP Social va mas allá pues se le considera que mejora la gobernanza, incrementa la efectividad del desarrollo y empodera a los grupos vulnerables (Malena, Forster, y Singh, 2004, p. 4) y en el documento básico sobre RCP Social del Banco Mundial se afirma que la RCP es la piedra angular del buen gobierno y de la democracia (World Bank, 2005, p. 7).
En específico el World Development Report 2004 (World Bank, 2003) proporciona una estructura analítica y práctica para la utilización más efectiva de los recursos, sean nacionales o de ayuda externa, mediante un enfoque que pone en el centro de la provisión de servicios públicos a los pobres. Fortalecer la rendición de cuentas específicamente en el suministro de servicios básicos por parte del gobierno es la herramienta que constituye el primer escalón de una serie de cambios en que la RCP comienza a ser importante para las instituciones financieras internacionales. El reporte mencionado enfatiza que, independientemente de quien haga la función de provisión de servicios públicos (el gobierno central, el local, organizaciones no gubernamentales, comunidades organizadas o empresas), lo importante es cómo la acción pública es más efectiva.
En la provisión de un servicio público para usuarios pobres existen inadecuados arreglos institucionales, por lo tanto, la recomendación es mejorar los arreglos legales, organizacionales y de procedimientos entre las organizaciones proveedoras de servicios, los poderes públicos (cuando no son los proveedores) y los usuarios de los servicios.
Coherentes con la anterior premisa las vías de incremento de la RCP en servicios básicos son: 1) Mecanismos para incrementar la “Voz” de los clientes; 2) Mejoras en acuerdos o contratos entre políticos y funcionarios con proveedores de servicios, lo que implica reconformar la relación entre ambos o buscar nuevos esquemas y agencias proveedoras; 3) Herramientas de control administrativo y financiero al interior de las agencias proveedoras de servicio, para mejorar la ejecución en sí; 4) Incremento del poder como Cliente de los ciudadanos: aumentando su poder de adquisición (en especial mediante la posibilidad de elección entre distintos proveedores), promoviendo su organización social (desarrollando su capital social) para que participen en el monitoreo, ejecución y evaluación del servicio público y desarrollando las habilidades administrativas y técnicas tanto de proveedores, como del Estado y aun de los
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clientes para generar mejores relaciones cliente-proveedor, y 5) Organización de los clientes- ciudadanos para que los pobres obtengan mayor poder sobre los políticos: las actividades para forzar la inclusión de grupos marginados en los programas públicos (la vía menos explicada y explorada de todo el reporte). El reporte expresa que la mejor forma de que los marginados puedan ejercer influencia sobre los políticos es creando alianzas con organizaciones sociales de otros estratos e intereses (grupos de “no pobres”) y de esta manera negociar su inclusión y la consideración de sus intereses (World Bank, 2003).
De todas ellas la vía 4 es fundamental en los países en donde la democracia es aún incipiente y los gobiernos no son receptivos a las demandas sociales: “When publicly financed services are subject to capture -the politics are not pro-poor- the best thing to do is strengthen the client´s power as much as possible” (World Bank, 2003, p. 14). Para el Banco Mundial el poder del cliente en estos casos solo es posible incrementarlo a través de medidas que asemejen la rendición de cuentas que se da en los mercados: subcontratación de servicios, subsidios directos al cliente para que pueda elegir quien le proporcione el servicio habiendo distintos proveedores, no utilización de servicios gratuitos, etc.
En todas estas vías la RCP social es un elemento importante ya que la participación de los usuarios en cada una de ellas asegura la dotación de información clave para el diseño, operación y evaluación de los servicios públicos. Pero para que los usuarios y sociedad civil participen es necesario: a) identificar el problema a solucionar, b) construir una base de información sobre el problema, c) hacer pública la información obtenida (la transparencia antecede a la RCP), d) reunir apoyos y construir alianzas con otros actores y e) negociación del cambio y defensoría de los intereses (Malena, Forster, y Singh, 2004).
La mayoría de los mecanismos de RCP social que impulsa el Banco Mundial (o que al menos considera como materia de apoyo financiero, de donaciones o de asesoría) se avocan a fortalecer formas de interacción entre la sociedad local (principalmente los usuarios de servicios) y el gobierno, aunque recientemente el Banco Mundial aboga por el desarrollo de la capacidades de la sociedad civil para demandar RCP y del Gobierno para responder a esas demandas. Algunos de los mecanismos recomendados por el Banco Mundial se enumeran en la Tabla 1.4. La utilización de estos mecanismos se aboca especialmente en la operación de programas financiados por el mismo Banco. Es posible también diseñar programas financiados por el Banco
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Mundial con el propósito específico de desarrollar estos mecanismos en programas gubernamentales preexistentes (World Bank, 2003; 2005).
La mayoría de estos mecanismos han sido fruto de procesos sociales y políticos muy concretos en los países en desarrollo y el Banco Mundial los ha adoptado y adaptado a sus estrategias ya que considera que existen ventajas y desventajas en sus aplicaciones24. Como se puede concluir al analizar la tabla 1.4., los mecanismos apoyados tienen aplicación en servicios públicos concretos y en especial en la acción local de los gobiernos.
Tabla 1. 4. Ejemplos de prácticas de RCP social difundidas por el Banco Mundial. Función gubernamental Mecanismos de RCP Social
Planes y políticas públicas - Foros de asuntos locales.
- Grupos interdisciplinarios de estudio. - Encuestas de opinión.
- Conferencias para búsqueda de consenso. - Audiencias públicas.
- Jurados ciudadanos. Presupuestos y control del
gasto gubernamental.
-Presupuesto participativo.
-Elaboración de Presupuestos alternativos. -Análisis presupuestal independiente. -Presupuestos por resultados.
-Educación pública en materia presupuestal. -Estudios de seguimiento al gasto público. - Auditorias ciudadanas.
-Portales de transparencia (sitios web de seguimiento a presupuestos).
Provisión pública de bienes y servicios.
-Audiencias públicas.
-Tableros de evaluación comunitaria. -Encuestas de opinión.
-Agendas ciudadanas.
-Tarjetas de reporte ciudadano. Evaluación y supervisión
de la actividad pública.
-Comités de vigilancia a cargo de Organizaciones de la sociedad civil.
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Es muy interesante cómo se evalúan los beneficios y los riesgos de la RCP social. Los beneficios de su implementación prácticamente se refieren todos a los potencialmente obtenidos por el Estado: legitimidad, popularidad, apoyo público y ampliación de sus ingresos por diferentes vías, así como – no podría faltar – estabilidad política y paz. Aunque el principal beneficio establecido es el mejoramiento de los programas públicos y de los servicios proporcionados por el gobierno. En cambio los riesgos están del otro lado de la ecuación: Elevación de las expectativas ciudadanas a niveles poco razonables y realistas, actitudes politizadas y conflictivas en vez de colaborativas y objetivas, desmoralización y sensación de amenaza a sus funciones de los servidores públicos, simulación gubernamental en cumplimiento de las prerrogativas de la RCP social y captura de los mecanismos por parte de élites sociales. Otros riesgos en los que la ciudadanía pierde son la exclusión en los Mecanismos de RCP Social de los sectores más radicales y críticos, la cooptación por parte del Estado de los grupos promovientes de las acciones y el riesgo político y/o personal a que se exponen los ciudadanos o grupos de iniciativas de RCP social en países en los que no existen libertades democráticas (World Bank, 2005).
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Función gubernamental Mecanismos de RCP Social
-Comités comunitarios de vigilancia. - Defensorías de derechos (ombudsman).
Fuente: Adaptado de World Bank (2005).