En el lenguaje corriente las instituciones suelen confundirse con aquellas organizaciones a las que se atribuye alguna función o relevancia social. Pero este concepto de institución sería perfectamente innecesario para la teoría del desarrollo. En realidad, las institucio- nes sólo tienen relevancia para el desarrollo cuando se las distingue nítidamente de las organizaciones. Las instituciones son las reglas de juego formales e informales que pautan la interacción entre los individuos y las organizaciones. Las instituciones no son cosas, su existencia es meramente abstracta, no tienen objetivos, aunque cumplen importantes funciones sociales. Son el marco de constricciones e incentivos en el que se produce la interacción social. Se corresponden con determinadas correlaciones o equilibrios de po- der y viven y se apoyan en modelos mentales, valorativos y actitudinales. Por ello mismo, no tienen nada de social o políticamente neutral. Son formales e informales: las formales se confunden con las reglas de juego legal o socialmente proclamadas; las informales con las reglas efectivamente interiorizadas y vividas.
En América Latina casi nada es lo que parece ser porque, en muchos ámbitos, preva- lece claramente la informalidad institucional en contradicción a veces con la formalidad a la que anula y sustituye en los hechos. Por eso, casi todo lo importante que en la región acontece toma siempre por sorpresa a los observadores precipitados. Pretender cambiar la institucionalidad sin considerar la informalidad –que otros llaman ahora el capital so- cial– no sólo es un despropósito teórico en estas latitudes, sino sencillamente locura o cinismo.
Las instituciones son el principal patrimonio de cada sociedad. Son el principal deter- minante del tipo de organizaciones e interacciones permitidas a la libertad del individuo. Es bien sabido que un simple agregado de individuos brillantes no hace sin más a una sociedad brillante. La eficiencia y la equidad de un orden social dependen sobre todo de su sistema institucional y, subordinadamente, de la calidad de sus organizaciones que, en buena medida, viene determinada por el sistema institucional en que viven. Las institu- ciones son importantes porque de ellas depende, en gran parte, la estructura de incenti- vos de la interacción humana, lo que equivale a decir que los sistemas institucionales difieren entre sí por el tipo de comportamientos individuales y organizativos que incentivan. Plantearse el desarrollo institucional equivale a plantearse el cambio del sistema de in- centivos vigente en una sociedad.
En otras palabras, el potencial de eficiencia económica y equidad social de cada so- ciedad viene en gran parte determinado por la clase de conformación institucional en ella vigente. Pero, como se verá ampliamente más adelante, plantearse la reforma institucional y del sistema de incentivos de los comportamientos organizacionales e individuales equi- vale a alterar el equilibrio institucional existente, el cual expresa un equilibrio distributivo y de poder institucionalizado que es el resultado de la solución –no necesariamente ópti-
ma– encontrada a conflictos sociales distributivos.
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Las instituciones importan económicamente porque determinan lo costoso que en una sociedad dada resulta hacer transacciones o intercambios. Coase fue (1960) quien estableció la conexión crucial entre instituciones, costos de transacción y teoría neoclásica. El resultado de mercados eficientes pretendido por los neoclásicos sólo se obtiene cuan- do el intercambio no implica costos. Sólo en condiciones de intercambio sin costos de transacción los actores alcanzan la solución que maximiza la renta agregada, sin necesi- dad de considerar las instituciones existentes. Pero las economías y el desarrollo son hoy imposibles de entender sin los costos de transacción, un componente fundamental de los costos de producción.
El costo total de producción es la suma de los costos de transformación (de los facto- res clásicos de tierra, trabajo y capital implicados en la transformación de los atributos físicos de un bien) y de los costos de transacción (que definen y protegen los derechos de propiedad sobre los bienes, es decir, el derecho a usar, a disfrutar, a disponer y a excluir). En principio, el costo que implica cualquier intercambio consiste: a) en el costo tanto de medir los atributos físicos y legales intercambiados como en el de vigilar y garantizar el cumplimiento del contrato, y b) en un descuento de incertidumbre que refleja el grado de imperfección en la medición y garantía de los términos del intercambio.
Pero no sólo están en cuestión los costos de transacción. Las instituciones existentes también afectan los costos de transformación y son un factor clave en la determinación de la estructura de producción de cualquier país. En efecto, cuando un determinado sis- tema institucional se caracteriza por definir y garantizar desigualmente los derechos de propiedad (reservando para una minoría los derechos propiedad bien definidos y garanti- zados y sometiendo la mayoría a un régimen de derechos de propiedad mal definidos y garantizados como sucede por lo general en todo el Tercer Mundo), la inseguridad resul- tante no sólo se traducirá en costos de transacción más elevados, sino en la utilización de tecnologías que incorporen poco capital fijo y no impliquen acuerdos a largo plazo.
Lo más grave para los países en desarrollo es que la estructura institucional, por el impacto que tiene sobre la evolución a largo plazo de los conocimientos y habilidades, no sólo influye poderosamente en la estructura básica de producción, sino que tiende ade- más a perpetuar el subdesarrollo. En efecto, las organizaciones son entidades finalistas diseñadas por sus creadores para maximizar riqueza, renta o cualquier otro objetivo, den- tro del marco de oportunidades procurado por el sistema institucional vigente. Las orga- nizaciones son creadas desde luego no sólo en función de las constricciones institucio- nales, sino también de otras tales como la tecnología, la renta o las preferencias. La interacción entre todas estas constricciones delimita el potencial de oportunidades de maximización de riqueza para los entrepreneurs, políticos o económicos. La realización efec- tiva del potencial de oportunidades plantea la cuestión clave de qué clase de conoci- mientos y habilidades serán los requeridos por la organización maximizadora. La respues- ta es importante porque determina en gran medida la cantidad, el tipo y la forma de evolución de los conocimientos y habilidades efectivamente disponibles en cada mo-
mento en una determinada sociedad.
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Los últimos diez años registran un alud de intentos interesantísimos para medir el nivel de desarrollo institucional de un país determinado. Aunque la mayoría de ellos se basa en percepciones subjetivas, esto no quita su valor de aproximadores a unas realidades, deci- sivas para el desarrollo que hasta hace poco se consideraban imposibles de medir. Este conocimiento está progresando sin duda a través de ellos. Estos indicadores, cuando son interpretados desde un determinado modelo de “calidad institucional” o de requerimien- tos institucionales para la producción de desarrollo, sirven para relevar los déficit o bre- chas institucionales. Sin embargo, a partir de esta constatación, no es lícito derivar agen- das de desarrollo institucional. Aun suponiendo la validez del benchmarching en el campo institucional, las propuestas de particulares reformas institucionales en un país específico no pueden hacerse sin considerar el proceso histórico que cada país está viviendo, es decir, el mapa de actores y conflictos, las posibilidades de aprendizaje y producción de consensos y el alcance y naturaleza de éstos. Se entenderá mejor lo expuesto con algunas indicaciones básicas sobre el cambio institucional.