Primary research

Las características de los docentes es uno de los principales determinantes de la calidad del proceso de aprendizaje. El desempeño y la calidad de los docentes dependen, como en cualquier profesión, de las habilidades innatas, del esfuerzo y dedicación, de la educación y capacitación que hayan recibido. Pero también depende de manera importante de la estructura de incentivos que se encuentran a lo largo de la carrera (Saavedra y Díaz 2000: 8).

¿Qué son los incentivos y cómo se determinan? Un incentivo puede definirse como una condición o circunstancia que favorece o motiva un comportamiento racional en una dirección determinada. Se desprende que el diseño de políticas públicas no es otra cosa más que la creación de un esquema o conjunto de incentivos. Entonces, una estructura coherente de políticas públicas es una alineación correcta de incentivos dirigidos al fin común del bienestar social (Rubli 2014).

Un adagio popular que dice "uno puede traer el caballo al agua, pero no puede obligarlo beber, expresa bien el dilema que con frecuencia enfrentan los planificadores educativos cuando sus planes o políticas no generan la respuesta esperada de los actores a quienes van dirigidas. No hay que buscar mucho para encontrar ejemplos de planes de reforma educativa que nunca se han logrado implementar o de políticas que son ignoradas, distorsionadas o incluso saboteadas por quienes serían sus implementadores (Uribe 2000:1).

Conocemos casos de distribución de libros y materiales educativos que los maestros en las escuelas nunca utilizan, de creación de nuevos cupos docentes en las escuelas que permanecen vacíos y de políticas de mejoramiento escolar que requieren para su implementación un mayor nivel profesional por parte de los maestros. El desarrollo de políticas educativas efectivas requiere un mejor entendimiento de los incentivos o desincentivos que subyacen la organización del sistema educativo y que influyen sobre el comportamiento de los actores involucrados, en particular de los maestros quienes son sus principales implementadores (Uribe 2000:1).

Hasta el presente, los incentivos en educación han sido examinados bajo dos lentes: el primero, que es el dominante, es el lente económico que se enfoca en los poderosos incentivos extrínsecos y monetarios que influencian la conducta de los maestros, tales como mejoras salariales o pagos por mérito. El segundo lente, desarrollado por la sociología y la sicología organizacional, resalta la importancia de los incentivos no económicos que de manera extrínseca o intrínseca operan como factores motivacionales sobre el comportamiento de los actores educativos. Bajo este

lente se destacan los esquemas que elevan el prestigio profesional de los docentes y los que mejoran el contexto institucional en que estos se desempeñan (Uribe 2000:1).

Estos dos enfoques ofrecen elementos que además de importantes son complementarios para una mayor comprensión de los incentivos que subyacen el comportamiento de los actores educativos, además de darnos pistas para desarrollar estrategias que mejoren su involucramiento en los esfuerzos de cambio educativo. Cómo formular los incentivos "correctos" no es una tarea simple (Uribe 2000:1).

Uribe señala que el desempeño y motivación de los maestros pueden verse en gran medida como producto de cinco aspectos fundamentales: (1) las características y formación de quienes ingresan a la profesión y los criterios y requisitos para la selección del personal docente; (2) las condiciones adecuadas y el acceso a los recursos necesarios para que el docente pueda desarrollar su labor; (3) la evaluación, supervisión o existencia de mecanismos de rendición de cuentas para identificar posibles problemas o logros del docente; (4) recompensas y reconocimiento al docente que sobresale en su trabajo; y (5) el acceso a posibilidades de formación profesional permanentes y apoyo profesional continuo al trabajo del docente (2000: 3).

Así mismo, la autora señala que los factores que inciden en el ciclo de baja moral y desempeño de los maestros son:

- Salarios bajos, pocas recompensas para buen desempeño, poco prestigio. - Evaluación/supervisión enfocada en el cumplimiento de normas. No hay

responsabilidad profesional sobre resultados.

- Pocos sistemas de apoyo al docente. Escasez de oferta de desarrollo profesional relevante y adecuado.

- Escasez de aplicantes bien calificados. Criterios políticos de nombramiento. Preparación profesional inadecuada.

Y que los objetivos de los esquemas de incentivos a los maestros son:

- Atraer los mejores candidatos a la profesión docente. - Retener a los mejores maestros en la profesión.

- Atraer buenos maestros a las zonas marginales o de difícil acceso. - Promover la rendición de cuentas por parte de los maestros. - Mantener o mejorar la motivación.

- Mejorar la asistencia. - Mejorar el desempeño.

- Comprometer a los maestros en las iniciativas de reforma educativa. - Mejorar la preparación profesional.

- Alcanzar la equidad étnica y de género en la profesión.

A través de las teorías de incentivos, se explica que motiva intrínseca y extrínsecamente a los docentes a mejorar su desempeño y su rol en programas de incentivos.

 Teoría del manejo participativo: Plantea que participar en la toma de decisiones de la institución, favorece la motivación y el compromiso con la institución, ya que las decisiones se vuelven propias, por lo que hay mayor interés en hacer que dichas decisiones se realicen exitosamente (Odden & Kelley, 2002, citado por Del Solar 2008: 7)

 Teoría del dilema social: Odden y Kelley (2002) plantean que los programas de incentivos grupales pueden generar que algunos individuos encuentren un incentivo en no cumplir con sus responsabilidades y esperar que el resto del grupo haga la tarea, dado que aun así recibirán el incentivo ofrecido. A estas personas se les conoce como “oportunistas” (free riders). Sin embargo, si se comunica a los docentes claramente el nivel de desempeño que se espera de cada uno y su contribución al logro grupal de la meta, puede evitarse qué sede el fenómeno de los oportunistas (Citado por Del Solar 2008: 7)

 Teoría de las metas: Existen diferentes tipos de orientaciones de metas. Algunos autores proponen clasificarlas en dos grupos: metas por dominio o maestría y metas por desempeño o habilidad. Cuando una persona se orienta al logro de una meta por dominio, busca desarrollar la competencia, mientras que cuando una persona se orienta al logro de una meta por desempeño, busca demostrar su competencia o evitar que se exponga su falta de

competencia (Kaplan, Middleton, Urdan & Midgley, 2002; Eccles & Wigfield, 2002, Citado por Del Solar 2008: 8)

 Teoría de la expectativa. Esta teoría se basa en los postulados de Atkinson y su modelo de expectativa de la motivación de logro. Para Atkinson la motivación depende del motivo, la expectativa y el incentivo (Fernández Abascal, 1995). Atkinson vincula el desempeño, la persistencia y la elección de una meta con las creencias de expectativa y dificultad de la tarea del individuo (Eccles & Wigfield, 2002, citado por Del Solar 2008: 9)

De acuerdo a la teoría de la expectativa, los programas de incentivos funcionan cuando se dan tres condiciones: expectativa, instrumentalismo y valencia (Odden & Kelley, 2002). La expectativa se refiere a la probabilidad subjetiva de la persona de lograr la meta propuesta (Atkinson, 1957 citado por Fernández Abascal, 1995) debido a que perciben que tienen los recursos, las habilidades y las competencias para alcanzarla. La condición de instrumentalismo se cumple cuando las personas perciben que existe una relación directa entre su conducta (sus esfuerzos individuales) y el logro de la meta (la recompensa). Finalmente, la condición de valencia se cumple cuando las personas valoran la recompensa en sí misma lo suficiente como para esforzarse en alcanzarla (Eccles & Wigfield, 2002, citado por Del Solar 2008: 9)

En conclusión, estas dos teorías (la de las metas y la de la expectativa) son útiles para explicar y desarrollar la motivación docente en programas de incentivos. Luego de analizar las teorías de la motivación, Odden y Kelley (2002) sostienen que la aplicación de las teorías de la motivación al contexto educativo debe enfatizar la idea de que el mejoramiento del rendimiento de los estudiantes es una fuente de motivación para el docente. Además, plantean que para motivar a los docentes se deben cumplir con las siguientes condiciones: (a) las metas del programa de incentivos deben ser medibles, (b) se deben brindar oportunidades para el trabajo en equipo, (c) se debe favorecer espacios de colaboración para expandir la experiencia profesional del docente, y (d) se debe brindar espacios para que el docente se involucre en decisiones que van más allá del salón de clases (Citado en Del Solar 2008: 10)

Los incentivos a maestros pueden ser económicos o no-económicos y pueden dirigirse a maestros de manera individual o grupal. Entre los esquemas de incentivos económicos más frecuentemente utilizados están las alzas generalizadas de salarios y los esquemas diferenciados de pago que discutiré más adelante. Los incentivos no- económicos han sido menos documentados y sus efectos menos estudiados, e incluyen los esquemas de premios o reconocimientos al desempeño y los sistemas de rendición de cuentas (Uribe 2000:8).

A continuación se presentan los principales esquemas de incentivos, a partir de lo desarrollado por Mizala y Romaguera (2003), Odden y Kelley (2002) y Uribe (1999).

 Pago por mérito: El objetivo de este esquema es mantener motivados a los buenos maestros a través de incentivos económicos y estimular a los docentes que no recibieron incentivos a mejorar para poder ser recompensados (Uribe, 1999). Al respecto, Odden y Kelley (2002) plantean que este tipo de programas de incentivos no funciona. Navarro (2002) precisa que la implementación de programas de incentivos individuales es difícil e incluso, puede tener efectos negativos sobre la motivación y el trabajo de los maestros en la escuela (Citado en Del Solar 2008: 11)

 Carreras escalares o Escalafón docente. Este esquema consiste en entregar incentivos individuales e incrementos salariales a los docentes con el propósito de mantenerlos en la docencia. La idea es que la promoción se base no sólo en los años de experiencia, sino también por otros criterios como cursos de capacitación, acreditaciones y desempeño. La principal dificultad de este esquema es que en muchos casos, como en el Perú (Díaz & Saavedra, 2000), la diferencia remunerativa entre una escala y otra es mínima, lo cual no resulta motivador para el docente. Por otro lado, el ascenso de los docentes implica asumir cargos administrativos (primero como directores, luego en las unidades de gestión educativa local o regional, etc), lo cual finalmente es perjudicial para los estudiantes, ya que los mejores docentes son retirados de las aulas (Díaz & Saavedra, 2000, Mizala & Romaguera, 2003; Navarro, 2002; Odden & Kelley, 2002; Uribe, 1999, Citado en Del Solar 2008: 12)

 Pago por competencias: Este esquema de incentivos consiste en entregar incentivos individuales a aquellos docentes que cumplan con desarrollar ciertas competencias propias de su labor. La ventaja de este esquema es que otorga más autonomía a las escuelas y les permite vincular los incentivosa sus necesidades, debido a que el pago del incentivo no está vinculado con el salario del docente (Mizala & Romaguera, 2001). Este esquema permite además el otorgamiento de incentivos no monetarios (Citado en Del Solar 2008: 12)

 Esquemas de reconocimiento al docente: Este esquema consiste en reconocer públicamente a los docentes eficientes. Uribe (1999) plantea que este reconocimiento puede favorecer de manera muy positiva la moral de los maestros. Existe poca literatura sobre la implementación de este tipo de esquemas (Citado en Del Solar 2008: 13)

 Esquemas de incentivos a escuelas: Consiste en otorgar incentivos grupales. En este caso, los incentivos son ofrecidos a grupos de docentes o a una escuela completa (Mizala & Romaguera, 2003; Odden & Kelley, 2002). Los objetivos principales de este esquema son motivar la innovación de las instituciones educativas y motivar el trabajo docente en equipo. De esta manera, se pretende minimizar las desventajas de los esquemas de incentivos individuales (Uribe, 1999) (Citado en Del Solar 2008: 13)

2.2.3.1. La teoría de la agencia

Según la teoría de la agencia, la teoría económica de los incentivos (Gibbons, 1998), en las interacciones económicas existen dos partes, el principal y el agente. El principal contrata al agente para realizar un trabajo por cuenta del principal. Para facilitar la tarea, éste delega parte de su autoridad al agente. Aquí empiezan las dificultades (Gorbaneff, Torres y Cardona, 2009: 77). De acuerdo a esta teoría, los docentes son los “agentes” de varios “principales”. Los principales son: los padres de familia, la comunidad, el gobierno, etc. La tarea que el docente debe realizar es brindar servicios educativos (Alcázar et al, 2006, Citado en Del Solar 2008: 14).

Primera, la información entre las dos partes es asimétrica, es decir, el agente sabe más sobre la tarea que realiza que el principal; el problema de información oculta o de selección adversa.

Segunda, el principal no puede observar directamente la acción y el nivel de esfuerzo del agente, y es costoso vigilar al agente; el problema de acción oculta o de riesgo moral. El agente aprovecha que la supervisión es costosa y tiende a comportarse en forma oportunista.

Tercera, el resultado de la acción del agente no depende sólo de él sino también de factores externos (cambios en la demanda, acciones de la competencia) y es costoso o imposible aislar sus efectos. Si, en estas condiciones, la gerencia insiste en relacionar el pago con el resultado, lo único que hace es aumentar la incertidumbre para el trabajador, sin aumentar su motivación (Milgrom y Roberts, 1992).

Cuarta, el principal y el agente son racionales y buscan maximizar su utilidad. Las mejores decisiones para el agente pueden parecer malas para el principal, a no ser que el agente esté debidamente restringido. En este caso estará privado de autoridad y la relación perderá sentido (Jensen y Meckling, 1976; Furubotn y Richter, 1998; Petersen, 1995, y Foss, 1995). Por último, el agente prevé que el gerente aumentará el estándar de desempeño si revela su verdadera capacidad de trabajo, y tiene un incentivo perverso para restringir su desempeño (Zenger y Marshall, 2000, citado en Gorbaneff, Torres y Cardona, 2009: 77-79)

En vista de los problemas de la relación agente-principal, la única manera de lograr un buen rendimiento es ofrecer al agente los incentivos correctos para alinear sus intereses con los del principal. La idea central del diseño de los incentivos es balancear el riesgo y el incentivo. Si el agente sólo recibe el pago fijo no corre ningún riesgo, pero tampoco tiene incentivos. Si sólo recibe el pago variable según su desempeño tiene el incentivo, pero queda expuesto al riesgo. Un contrato eficiente se sitúa entre estos dos extremos (Prendergast, 1999, y Gibbons, 2005).

El gerente puede diseñar el incentivo si sabe medir el desempeño del agente. Cuando el resultado del trabajo del agente es tangible y cuantificable, es fácil relacionar el incentivo con el resultado. Cuando no lo es, el principal debe contentarse con supervisar la acción del agente y entregarle el incentivo cada vez que lo ejecuta correctamente (Ouchi, 1977). Algunos estudios empíricos muestran que el control del comportamiento del agente se usa cuando es difícil medir el resultado (Eisenhardt, 1989, citado en Gorbaneff, Torres y Cardona, 2009: 77-79)

Un puesto de trabajo suele combinar tareas tangibles e intangibles. Si el principal quiere pagar por el desempeño, debe establecer un número limitado de indicadores para medir el desempeño. El agente aprende a trabajar para mejorar los indicadores y tiende a descuidar otros aspectos del (Prendergast, 1999), lo que en la literatura se conoce como actividad “multitarea” (Holmstrom y Milgrom, 1991, e Institute of Medicine, 2007). Cuando el agente es responsable de varias tareas, el problema del contrato no es balancear el riesgo y el incentivo. El principal también debe preocuparse por el efecto del incentivo de realizar una tarea sobre las otras (Boulton y Dewatriport, 2005, y Milgrom y Roberts, 1992, citado en Gorbaneff, Torres y Cardona, 2009: 77-79)

En el ámbito educativo, el propósito es estimular al docente a esforzarse para brindar un buen servicio y reducir que incurra en conductas que no sean coherentes con los objetivos planteados, como por ejemplo, la inasistencia a la escuela. Además, el docente debe informar a sus “principales” sobre los resultados de su trabajo, por lo que se espera que, por ejemplo, los padres presionen al docente para brindar una buena educación (Alcázar et al, 2006). El problema es que la supervisión por parte de los “principales” al docente es muy difícil y costosa (Navarro, 2002)

Uribe (2000) señala que quizás la precaución más importante que se debe tener en cuenta es que no hay una sola solución mágica para mejorar el desempeño y motivación de los maestros. Si los diferentes factores identificados en el ciclo del recurso humano no forman parte de una política amplia, coherente y sistémica, el cambio sólo será superficial y efímero. Murnane (comunicación personal) señala algunas de las consideraciones a tener en cuenta durante el diseño de un esquema de incentivos para maestros:

- Claridad en la identificación del problema y del objetivo de la política;

- Comprensión de lo que constituye un incentivo para los sujetos de la política; - Los participantes o beneficiarios necesitan estar bien informados del proceso y

objetivos del esquema de incentivos;

- Los actores a quienes se dirigen los incentivos deben controlar los recursos que permiten lograr el cambio esperado;

- Cuando el cambio esperado es complejo, se deben poner en funcionamiento sistemas de apoyo para ayudar a los actores a alcanzarlo;

- Debe haber claros beneficios para los participantes que se acerquen a las metas esperadas-esto se debe poder identificar con indicadores preestablecidos de progreso;

- Los esquemas de incentivos son más exitosos cuando las metas que se espera alcanzar son simples.

En el Perú se han realizado diversos estudios para entender mejor la situación del docente con el propósito de implementar programas de incentivos que permitan mejorar la calidad de la educación. En el 2000, Díaz y Saavedra realizaron un estudio sobre la carrera del maestro en el Perú, en el cual analizaron la estructura de incentivos y los factores institucionales y económicos que la caracterizan. Para ello, exploraron el perfil típico docente, sus motivaciones vocacionales, su estructura salarial y su perspectiva de desarrollo profesional, entre otros factores.

La principal conclusión del estudio fue que la carrera docente se caracteriza por tener ingresos bajos (en relación con otras carreras e incluso con docentes de otros países), donde la diferencia de ingresos entre maestros con distintos niveles de educación y experiencia es muy pequeña. También se caracteriza por ofrecer estabilidad laboral, a pesar de sus bajos ingresos. Por ello, concluyen que es probable que algunas personas elijan la carrera docente debido a que los ingresos y la permanencia en la carrera no dependen de su desempeño y compromiso con su labor. En consecuencia, la carrera docente no ofrece estímulos claros para innovar, actualizarse y tener un mejor desempeño. A fin de mejorar esta situación, específicamente en zonas rurales, el Ministerio de Educación realizó una serie de estudios y experiencias (Del Solar 2008: 19)