El proceso de evolución institucional de las relaciones civil militares ha producido modelos organizacionales diferentes. Por ejemplo, en Francia la estructura institucional se ocupa del problema de la asimetría de información proporcionando a los decisores políticos diversidad de fuentes de asesoramiento internas y externas a las Fuerzas Armadas, como estados mayores militares particulares para cada autoridad civil o a través de centros de estudio (think tanks) controlados por el gobierno.
Las tres autoridades civiles más importantes de la Defensa Nacional, el Presidente, el Primer Ministro y el Ministro de Defensa, disponen de un estado mayor militar propio presidido por generales o almirantes que no tienen relación jerárquica entre si; lo que les permite recibir un asesoramiento distinto e independiente del que proviene de la cadena de comando formal de las Fuerzas Armadas, evitando el monopolio de información y asesoramiento militar. Aunque estos Estados Mayores particulares que sirven a las autoridades políticas no tienen las mismas capacidades que los que pueden tener los de las FFAA, compensan esa desventaja con un acceso más directo a las autoridades.
Para maximizar las opciones de asesoramiento, la estructura institucional se asegura que las autoridades civiles de Francia nunca deban lidiar con las FFAA como un órgano monolítico. A diferencia del Reino Unido donde la máxima autoridad militar, el Jefe de Estado Mayor de la Defensa, es el único interlocutor militar; las autoridades francesas disponen del asesoramiento de una variedad de oficiales superiores que también son empleados como canales para transmitir órdenes e intenciones, y supervisar su cumplimiento.
Otro esquema muy utilizado durante gran parte del siglo XX ha sido el funcionamiento de una Junta o Comité de Jefes de Estado Mayor de las FFAA, donde los Jefes de Estado Mayor o Comandantes de las distintas Fuerzas Armadas están en un mismo nivel de autoridad y asesoran a las autoridades civiles mediante posiciones que asumen en forma colectiva. Pueden funcionar como un Estado Mayor Conjunto (integrado por representantes de las tres FFAA), con un Jefe que no tiene autoridad por si mismo sino que opera como vocero o representante de posiciones unificadas tomadas por consenso de iguales, entre tres o cuatro generales o almirantes.
El esquema entre iguales no favorece el desarrollo de un asesoramiento militar productivo en opciones estratégicas y análisis profundos. La necesidad de competir por
47 recursos dificulta la cooperación de las FFAA en beneficio de los intereses integrales de la defensa nacional; porque la legitimidad de los liderazgos de los Jefes de cada Fuerza Armada depende más de la defensa de intereses particulares que de la cooperación hacia lo conjunto. Las diferencias se centran en la definición de roles y funciones de las fuerzas, de los que deriva la organización, equipamiento y desarrollo de cada una de ellas. Se funciona bajo la lógica de “comité”, en la que se requiere de compromisos entre los Jefes para lograr acuerdos unánimes, lo que produce lentitud para resolver asuntos importantes y dificultades para afrontar decisiones controversiales, ya que cualquiera de los Jefes que tenga una posición divergente tiene la capacidad de vetar decisiones. Debido a ello, el producto que se obtiene responde a la negociación dentro de la lógica burocrática en la que ningún actor interesado pierde, el resultado es el mínimo común denominador entre todas las posiciones.
Normalmente, esta Junta o Comité de Jefes de Estado Mayor de las FFAA forma parte de la cadena de comando, lo que hace más difícil la transmisión de órdenes y directivas de las autoridades civiles a los comandantes operativos, al igual que el monitoreo de su cumplimiento porque las Fuerzas disponen de posibilidades para reinterpretarlas, acomodarlas a sus intereses y filtrar su resultado.
Otro mecanismo de control civil que ha sido utilizado es la rivalidad interfuerzas, bajo un esquema donde las FFAA no están integradas bajo una autoridad, ni en el marco de una Junta o Comité, sino que operan por si mismas ante las autoridades civiles y compiten entre si por recursos, influencia y prestigio. Un mecanismo institucional empleado ha sido el de otorgarle al Ministro de Defensa el rol de Presidente de un Comité de Jefes de Estado Mayor, donde éstos se reúnen bajo la presencia del Ministro. La teoría de las relaciones civil militares ha reconocido que la separación entre fuerzas puede favorecer el control civil, porque las autoridades políticas tienen la oportunidad de quebrar el monopolio de
“expertise” profesional de un comando militar centralizado y cohesionado, escuchando visiones y estrategias alternativas que emergen como resultado de la competencia y rivalidad entre las fuerzas. Adicionalmente pueden arbitrar entre las FFAA que operan por sí mismas siguiendo sus propios intereses. Esta estructura favorece el control civil pero tiene la desventaja de generar ineficiencias por duplicaciones y redundancias, a la vez que. Dificulta la eficacia militar porque las FFAA operan sin integración conjunta, enfocados en
48 su “propia guerra o estrategia”, sea la prevalencia del poder aéreo, el poder naval o el terrestre.
La reacción al funcionamiento de “comité” de los Jefes de Estado Mayor de las FFAA fue el desarrollo de un esquema institucional dirigido a desvincular el asesoramiento militar de los intereses particulares de cada Fuerza; de independizarlo para que pueda ofrecer una perspectiva integral de la Defensa Nacional. Para ello se establece una autoridad militar máxima, un asesor militar principal que tiene autoridad por si mismo y no en representación de las Fuerzas Armadas, generalmente bajo el título de Jefe de Estado Mayor Conjunto o Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor Conjunto, por ejemplo el Presidente o Chairman de la Junta de Jefes del Estado Mayor Conjunto de los Estados Unidos (Pres JJ EMC) o el Jefe de Estado Mayor de la Defensa del Reino Unido. Su poder depende principalmente de ser el único militar que tiene acceso instituido formalmente a las máximas autoridades civiles y al Presidente/Primer Ministro en particular.
Esta institución es la que han adoptado la mayor parte de los países integrantes de la OTAN (Organización del Tratado del Atlántico Norte), especialmente a partir de la influencia que tuvo la Ley Goldwater-Nichols de EEUU en 1986. El Jefe de Estado Mayor Conjunto puede formar parte de la cadena de comando y ser el nexo con los comandantes operativos como en el caso del Reino Unido o puede estar fuera de la línea de mando como en los Estados Unidos, donde las autoridades civiles pueden transmitir órdenes, supervisar su cumplimiento y recibir asesoramiento del comandante en operaciones sin la intermediación de las jefes de las Fuerzas Armadas, reduciendo las posibilidades de desvío o intervención de intereses burocráticos. En el primer caso las órdenes del Presidente o Ministro pasan a través del Jefe de Estado Mayor Conjunto (JEMCO de aquí en adelante) o Presidente de la Junta de Jefes del Estado Mayor Conjunto (Pres JJ EMC de aquí en adelante), quien tiene la responsabilidad de supervisar la ejecución de las órdenes y asesorar sobre la capacidad de los comandos operacionales para cumplir las misiones asignadas.
La mayor crítica que recibe esta estructura institucional es que no permite quebrar el monopolio de conocimiento militar porque las autoridades políticas quedan limitadas a una fuente única de información. Al no disponer de conocimiento propio no tienen posibilidades de acceder a todo el rango de opciones disponibles para tomar decisiones por fuera del asesoramiento que reciben del único experto a su disposición.
49 Otro mecanismo utilizado para compensar el monopolio de información y “expertise” de los militares, es el asesoramiento proporcionado desde fuera de las organizaciones armadas. Las autoridades civiles emplean a terceros como fuentes de asesoramiento que proveen alternativas independientes de la estructura de mando de las FFAA, mecanismos de consulta que no provienen exclusivamente de aquellos que deben ser controlados. Normalmente, son los centros de estudios especializados en Defensa Nacional (think stanks) o centros de estudios estratégicos que realizan investigaciones e informes sobre las instituciones de la Defensa y la comunidad de Defensa formada por académicos, periodistas y civiles especialistas del área. En Estados Unidos y Gran Bretaña existen una gran cantidad de prestigiosos institutos privados y públicos que tradicionalmente han nutrido de conocimiento especializado a las autoridades civiles, entre otros el Instituto de Estudios Estratégicos de Londres, la Rand Corporation, Brookings, Council of Foreign Relations, etc. En Washington existen más de sesenta institutos especializados en Defensa y Relaciones Internacionales. “Centros de investigación privados ubicados en la periferia de Washington a menudo determinaron las opciones políticas. El gobierno no tiene tiempo ni capacidades para estudiar en profundidad la formulación de estrategias, los centros de estudios cubren esa necesidad”.18 Aunque
incrementan la cantidad de opciones estratégicas disponibles para las autoridades civiles, su asesoramiento también resulta insuficiente porque carecen de la información necesaria para producir conocimiento de operaciones y tácticas.
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Síntesis de instituciones y mecanismos de control civil:
Instituciones / Mecanismos Mecanismos de Asesoramiento Mecanismos de implementación, transmisión de órdenes y directivas Mecanismos de supervisión y monitoreo Jefe de Estado Mayor Conjunto como principal asesor militar Unificado –Independiente - No comprometido con los intereses particulares de las FFAA pero genera pocas opciones estratégicas
Dificulta porque aísla lo político de lo militar
Permite mayor control civil cuando no forma parte de la cadena de comando como en EEUU. Comité o Junta de
Estado Mayor
Pobre –Superficial porque responde a intereses particulares de las FFAA
Se dificulta cuando forma parte de la cadena de comando porque permite ser
reinterpretada por intereses particulares y diversos de las FFAA.
Se dificulta porque no se tiene acceso directo Comité o Junta de Estado Mayor presidida por autoridad civil Se facilita debido a la rivalidad interfuerzas que permite que se generen opciones diversas Dificulta porque la rivalidad incrementa la distorsión de interpretaciones y fomenta el desarrollo de estrategias particulares Dificulta por la competencia interna entre las FFAA
Estados Mayores particulares dependientes de autoridades civil Favorece presentando mayores opciones Facilita al disponer de un instrumento propio para hacer llegar intenciones y órdenes.
Facilita aunque crea fricciones con la cadena de comando formal
Asesoramiento externo por fuera de la estructura formal
Facilita la diversidad de opciones pero carece de información de operaciones y tácticas - Asesoramiento Insuficiente
Puede facilitar a través de su influencia en medios de
comunicación, foros o en la formulación de teorías.
Puede facilitar con información obtenida en los teatros de operaciones por acceso a autoridades, encuestas y registro de acciones
En síntesis, el grado de control civil que puede ejercerse depende de la disponibilidad de estos mecanismos. A mayor cantidad de mecanismos que funcionan efectivamente se corresponde un mayor control civil.
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