8. Post-Testing Activities
8.3 Remediation/Mitigation
OBRAS Y ACCIONES INVERSIÓN EJERCIDA
(MILLONES DE PESOS) EJERICIO
FEDERAL ESTATAL FEDERAL ESTATAL
2008 2457 400 1,712.2 258.2
2009 2421 327 1,179.0 202.6
2010 2488 366 1,192.8 203.3
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Tomando en consideración que el Programa 3x1 es replicado en 28 entidades federativas,171 la inversión destinada por el Estado de Zacatecas a dicho programa es muy relevante, dado que representa en promedio poco más del 16 por ciento del recurso aplicado en todo el País y el 15 por ciento de las obras y acciones ejecutadas en todos los Estados participantes (ver tabla 2.3).
Lo anterior demuestra que los migrantes zacatecanos no únicamente han destacado por su contribución a la institucionalización de este programa, sino que continúan participando de manera activa para que éste se mantenga y se consolide, realizando para ello múltiples acciones que van más allá de su aportación económica, como se verá posteriormente.
Por lo tanto, entre los aspectos positivos del Programa 3x1, además de su impacto económico, destaca el hecho de que permite a los migrantes organizados participar como un nuevo actor para el desarrollo social en el país de emigración; fomenta los lazos de identidad de los migrantes hacia sus comunidades de origen; actúa como un importante instrumento de organización comunitaria transnacional;172 genera un espacio de negociación para impulsar políticas públicas a favor de los migrantes y de sus comunidades con los tres órdenes de gobierno; propicia un proceso de aprendizaje social transnacional entre todos los actores sociales participantes; fomenta la cultura del control social, la participación ciudadana, la transparencia y la rendición de cuentas.
A pesar de las bondades del programa, también es importante analizar la problemática que gira en torno a su administración y operación. En este sentido, resulta conveniente hacer referencia a la evaluación de su funcionamiento, realizada por la Universidad Autónoma de Zacatecas y el Instituto Tecnológico Autónomo de México en
171 Según informes de la SEDESOL, en 9 años de operación del programa 3x1 se han desarrollado más de 12,600 obras y acciones de beneficio comunitario en 28 entidades del País, gracias al involucramiento de migrantes ubicados en cuarenta Estados de la Unión Americana.
172 Este aspecto, por cierto, está en juego con las Reglas de Operación del Programa 3x1 para Migrantes, vigentes para el ejercicio 2011, al abrir la posibilidad de que el 25% de recursos que deben aportar los migrantes pueda componerse de remesas colectivas y complementarse con recursos aportados por las comunidades, porque se prevé que ello pueda desplazar la participación de los migrantes lo que significaría un duro golpe por la significancia que para ellos tiene el programa desde el punto de vista de la ciudadanía transnacional.
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2005 y 2006 en los diez Estados donde fue aplicado con mayor intensidad (Zacatecas, Jalisco, Michoacán, Guanajuato, Hidalgo, Oaxaca, Guerrero, Morelos, San Luís Potosí y Puebla), derivado de la cual se concentraron algunos problemas en su diseño, como el hecho de haberlo insertado dentro de un programa orientado a zonas de alta y muy alta marginación social, sin considerar una verdadera estrategia de desarrollo regional y sin tomar en cuenta la complejidad e implicaciones institucionales y operativas en los tres niveles de gobierno, en las comunidades de origen y para los propios migrantes, pues por ejemplo, no siempre los migrantes que están en condiciones de financiar proyectos pertenecen a poblaciones que se encuentran en condiciones de alta marginación y por otro lado, generalmente las personas que habitan en las comunidades más pobres, no cuentan con los recursos necesarios, ni una red de relaciones que les permita emigrar a los Estados Unidos.173
Actualmente el programa se encuentra alineado con el objetivo 3 del Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012 debido a que los proyectos que lleva a cabo se consideran orientados a disminuir las disparidades regionales, a permitir la integración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo, aspecto que por sí mismo constituye un importante tema de investigación para establecer su contribución en este sentido.
Entre los problemas de funcionamiento encontrados en dicho estudio, también destaca una gran debilidad organizativa y poca participación de las comunidades beneficiadas; contradicciones entre los clubes de migrantes, los alcaldes y las autoridades estatales para la selección de las obras; falta de coordinación y planeación entre los tres niveles de gobierno; politización del programa (los políticos intentan siempre influir en la selección de las obras); retraso en las aportaciones; irregularidades administrativas; limitado funcionamiento de los comités de obra; falta de supervisión adecuada;174 y una
173 El numeral 3.2. de las Reglas de Operación del Programa 3x1 para Migrantes, relativo a la Población Objetivo establece que “la población objetivo la constituyen las personas que habitan en las comunidades de origen u otras localidades que los migrantes decidan apoyar, que presenten condiciones de rezago en materia de infraestructura, servicios comunitarios, así como necesidades vinculadas con la actividad económica”, sin embargo, las personas que se pretenden apoyar no siempre reúnen las características señaladas.
174 García Zamora, Rodolfo (2007), El Programa Tres por Uno de Remesas Colectivas en México. Lecciones y Desafíos, Migraciones Internacionales, enero-junio, año/vol. 4, número 001, El Colegio de la Frontera Norte, Tijuana, México, pp.168-169.
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marcada orientación de las Reglas de Operación a la centralización de las decisiones estratégicas a favor del gobierno federal.175
Aún cuando la mencionada evaluación fue realizada en 2006 y algunos de sus planteamientos han sido atendidos, como la activación de una Página Web exclusiva para el Programa 3x1 por parte del Estado, una mayor comunicación vía electrónica con las dependencias federales y estatales, una supervisión más frecuente por parte de las instancias ejecutoras, y el establecimiento de ciertas medidas para procurar asegurar la calidad y la culminación de las obras, como el hecho de no aprobar nuevos proyectos a los Municipios que aún cuentan con obras no iniciadas o en proceso, existen otras demandas, como la incorporación de las Federaciones de Zacatecanos radicados en Estados Unidos en un Acuerdo de Transparencia y Combate a la Corrupción y la capacitación para el diseño, ejecución y evaluación de proyectos productivos, que siguen vigentes pero sin haberse concretado, por lo que existe la percepción de que ha existido poco interés de parte de las autoridades de los tres niveles de gobierno por cumplir sus compromisos.
En cuanto a la vigilancia y control del Programa 3x1, formalmente se reconocen cinco agentes involucrados: el gobierno federal, el gobierno estatal, el gobierno municipal, los clubes de migrantes y los comités de obra, los cuales operan de la siguiente forma:
El Gobierno Federal, por conducto del Programa de Microrregiones, emite las Reglas de Operación del Programa 3x1, constituye el Comité de Validación Central, preside el Comité de Validación y Atención al Migrante (Covam), y da seguimiento a la integración y ejecución del presupuesto destinado al programa, teniendo también la responsabilidad de evaluar su impacto en las zonas de alta marginación y pobreza.
Si bien es cierto que cada una de estas funciones es realizada, se torna necesario revisar qué tan acordes son las Reglas emitidas a las necesidades y condiciones de cada entidad federativa, cuáles son los mecanismos de evaluación de resultados, cuál es el grado de comunicación y coordinación que existe con los otros actores, y sobre todo, cual es el grado de involucramiento de los clubes de migrantes en la definición, revisión y aplicación de dichas Reglas, pues siendo los creadores del programa debieran tener una participación relevante.
175 Este último punto no es señalado en el informe de la evaluación practicada por el ITAM y la Universidad Autónoma de Zacatecas.
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El Gobierno del Estado, participa en el Covam, procura dar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos del mismo; supervisa y fiscaliza las obras financiadas con recursos del 3x1, para verificar que se hayan ejecutado conforme a las especificaciones técnicas requeridas; recibe y da seguimiento a las quejas y denuncias presentadas por los ciudadanos, los comités de obra, o los propios clubes de migrantes; instaura procedimientos administrativos de responsabilidad y debe sancionar a los servidores públicos que, en su caso, hayan infringido las normas establecidas; sin embargo, a pesar de lo anterior, muchos acuerdos quedan en el olvido, se tienen obras que datan de tres o cuatro ejercicios anteriores sin concluir, existen obras de mala calidad y se desconoce a ciencia cierta si han sido sancionados los responsables de las anomalías detectadas.
El Gobierno Municipal, debe mantener una estrecha comunicación con los clubes de migrantes para estar en condiciones de emitir las propuestas que ingresarán al Covam para su aprobación, es responsable de integrar los expedientes técnicos, gestionar los recursos, llevar a cabo el proceso de licitación de la obra, y monitorear permanentemente su ejecución hasta la entrega de la misma, solo que, en ocasiones suelen existir serias diferencias entre las necesidades y expectativas del municipio y las necesidades de los comités de obra, además de que con frecuencia, no se realiza una adecuada supervisión por parte de los funcionarios municipales, y no se informa adecuadamente a los beneficiarios.
El club de migrantes se organiza para estar en condiciones de dar su aportación económica y buscar que sus propuestas sean incorporadas al programa, participa activamente en el Covam y generalmente, mantiene una comunicación constante con los comités de obra y con los funcionarios municipales que coordinarán la ejecución de los proyectos, pero con regularidad, sus acciones van más allá de lo formalmente establecido por su interés en la eficacia del Programa, como se verá en el siguiente apartado.
En el caso de los comités de obra (en lo sucesivo comités), mejor conocidos como los clubes espejo, debido a que las Reglas de Operación del Programa 3x1, no señalan de manera específica su integración y forma de operar, regularmente son elegidos por autoridades municipales bajo criterios discrecionales que suelen generar muchos problemas para su integración y operación, o bien son seleccionados por los propios clubes de migrantes.
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En teoría son los encargados de manejar el presupuesto de la obra para la que fueron seleccionados, elegir a los contratistas, contratar mano de obra local y dar seguimiento desde la construcción hasta la entrega-recepción de la obra, a fin de garantizar que sea concluida satisfactoriamente y puesta en operación, más en la práctica, son los menos involucrados e informados, su integración muchas veces es solo para tratar de legitimar las acciones que realiza el Ayuntamiento, por lo que no se les convoca a participar en los procesos licitatorios, no se les permite manejar el presupuesto y no se les involucra en el diseño y ejecución de los proyectos.
Estos comités son conocidos como Clubes Espejo o Comités de Contraloría Social, cuyo sustento legal se encuentra en el apartado 8.2 de la Reglas de Operación del Programa 3x1 para Migrantes referente a la Contraloría Social, que a la letra dice “Se propiciará la participación de los beneficiarios del programa a través de la integración y operación de contralorías sociales, para el seguimiento, supervisión y vigilancia del cumplimiento de las metas y acciones comprometidas en el Programa, así como de la correcta aplicación de los recursos públicos asignados al mismo”. Sus funciones específicas se encuentran contenidas en el Manual de Contraloría Social emitido por la Secretaría de la Función Pública, instancia federal encargada de impulsar la conformación y capacitación de tales comités.176
Como se puede observar, cada instancia de control realiza funciones muy específicas y todas son relevantes e indispensables para el adecuado funcionamiento del 3x1, sin embargo, en análisis se centra en la iniciativa y el compromiso de los mencionados clubes, quienes en un primer momento lucharon por transferir recursos desde el exterior para apoyar a sus comunidades de origen y posteriormente lograron involucrar tanto a las autoridades de los tres órdenes de gobierno en su proyecto, como a los propios beneficiarios.
176 En el 2009 la Sedesol reportó la realización de 2488 obras y acciones con recursos únicamente del Programa 3x1, lo cual significa que la cantidad total de obras y acciones considerando todos los programas sociales federales que operan, debe ser mucho mayor; sin embargo, de acuerdo con un informe presentado por la Secretaría de la Función Pública, en ese mismo ejercicio se tiene el registro de 829 comités constituidos situación que refleja el incumplimiento en la conformación de estas figuras de control ciudadano, ya que debieran existir tantos comités como obras se ejecuten. Habría que ver si todos los comités participaron activamente. A pesar de que en el 2004 la Ley de Desarrollo Social obligó a que los programas realizaran esfuerzos de Contraloría Social, no se contaba con lineamientos claros, fue hasta el 2008-2009 que se emitieron los primeros lineamientos para facilitar su operación.
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Se puede afirmar que el Programa 3x1 ha logrado institucionalizarse y trascender principalmente debido a que los migrantes no se han limitado a enviar recursos, ni a realizar las tareas que oficialmente les son conferidas, sino que han participado activamente en la definición de los proyectos a financiar, en su seguimiento, así como en la evaluación crítica de los resultados obtenidos, y porque independientemente de los intereses que estén detrás de ello, los gobiernos federal, estatal y municipal, cada uno en su ámbito de competencia, han colaborado para fortalecerlo.
Uno de los desafíos para que el Programa 3x1 se consolide es que el gobierno federal defina políticas públicas de desarrollo regional y local, que incluyan la promoción, organización y capacitación permanente de las comunidades de origen y las organizaciones de migrantes; que exista una mayor colaboración institucional entre los tres niveles de gobierno; que se fortalezcan las administraciones municipales; y que se destinen mayores recursos para fortalecer la contraloría ciudadana.
Es preciso además, analizar la aportación del mencionado programa al desarrollo, desde una óptica no mercantil sino con una lógica de cambio social que implique el diseño y ejecución de políticas sociales con una visión más allá de la simple contabilización de remesas y clubes u obras.
Este cambio de visión es fundamental para promover un proceso de desarrollo comunitario participativo que logre realmente detener la perdida de la sociedad civil mexicana (Fernández de Castro, Rafael, et al, 2006) y que a su vez contribuya a mantener y estrechar los lazos entre los que permanecen y los que han inmigrado a Estados Unidos, lo cual se torna cada día más complicado porque la crisis económica, la falta de empleo, aunado a la creciente inseguridad repercute ampliamente en los procesos migratorios, ya que mientras unos están abandonando sus comunidades de origen, otros ya no quieren regresar y algunos son forzados a retornar sin mucho que aportar.
Pese a lo anterior, no se debe olvidar que muchos migrantes no se rinden ante las adversidades y continúan apoyando, tan es así que varios clubes de migrantes siguen financiando obras, otorgando becas y vigilando la operación del Programa 3x1, realizan funciones de control social que no han sido aún reconocidas formalmente pero que sin duda generan una mayor transparencia y rendición de cuentas, como se verá a continuación.
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2.4.- Los Clubes de Migrantes y su Agencia para una Mayor Transparencia y Rendición de Cuentas
Una larga tradición migratoria internacional de los zacatecanos hacia Estados Unidos ha permitido formar en las últimas décadas del siglo XX más de 260 clubes de migrantes en aquel país, cuya base central radica en compartir un sentido de pertenencia comunitaria que los vincula con las comunidades de destino para realizar actividades de recolección de fondos en beneficio de sus comunidades de procedencia.177
Estos clubes tienen su antecedente el Sur de California (Los Ángeles), en los años sesenta del siglo anterior, cuando de forma incipiente comenzaron a organizarse para brindar apoyos solidarios a migrantes enfermos, afectados por accidentes o fallecidos que requerían ser trasladados a su tierra.
Los clubes de migrantes, en tanto representan una forma de organización de la sociedad civil, que aunque ausentes, como bien lo señala Miguel Moctezuma Longoria (2007), están presentes en sus comunidades de origen, pueden actuar como vigilantes de la transparencia y exigir una real rendición de cuentas a las autoridades correspondientes.
Este grupo de la sociedad civil tiene experiencia y compromiso, lo que representa un capital social importante y una oportunidad para consolidar la participación ciudadana. Hay que reconocer el potencial de las organizaciones migrantes como actores transnacionales que buscan promover, desde una perspectiva binacional, el desarrollo de sus comunidades de origen.
“Los migrantes al igual que otros grupos sociales marginados que no emigran, han sentido la necesidad de redoblar esfuerzos organizativos asumiendo una denominación lo más próxima a sus comunidades de origen. De alguna manera son ciudadanos locales y al mismo tiempo transnacionales”,178 y Programas como el 3x1, desde el punto de vista sociológico, permiten a los migrantes conservar sus raíces e identidad, así como la posibilidad de participar cada día más en la política, y desarrollar nuevas formas de participación social.
177 Guillaume, Lanly y Valenzuela, V. M. Basilia (2004), Clubes de Migrantes Oriundos Mexicanos en los Estados Unidos. La Política Transnacional de la Nueva Sociedad Civil Migrante, Universidad de Guadalajara, CUCEA, p.102 y 127.
178 Moctezuma L. Miguel,(2007), El Migrante Colectivo Transnacional, Senda que Avanza y Reflexión que se Estanca, CADEC- Zacatecas, UAZ. P-6.
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Los migrantes han logrado organizarse para contribuir al desarrollo de las comunidades de donde se han ido físicamente, pero no emocionalmente, han agrupado los clubes de varias comunidades para trabajar por un objetivo común, conformando asociaciones, luego han integrado varias asociaciones para dar vida a las federaciones, mismas que se ubican en las ciudades más importantes de los Estados Unidos y que representan un lobby entre los intereses de las comunidades de migrantes y los distintos niveles de gobierno en México por su capacidad de negociación.
De esta manera, los clubes de migrantes en sus diferentes niveles de organización, han jugado un rol fundamental para lograr posicionar el Programa 3x1 como el único programa social del gobierno federal que hasta ahora ha surgido de la sociedad civil organizada, y con la misma intensidad, han asumido el rol de garantes de transparencia e impulsores del involucramiento de la sociedad civil en el programa. Ante tal circunstancia valdría la pena preguntarse ¿Qué pasaría si los clubes de migrantes se limitaran al envío de sus aportaciones y a participar en las reuniones del Covam?179
De acuerdo con algunos investigadores, su compleja estructura organizativa, ha blindado en cierta forma a los migrantes de la cooptación de los gobiernos, aunque el riesgo es cada vez más latente y la legitimación que ha alcanzado la realización de sus acciones en beneficio de sus comunidades, además de la madurez que han adquirido a lo largo de casi tres décadas de apoyo institucionalizado, convierte a estos actores en un grupo relativamente consolidado y en un frente activo, decidido a luchar por generar nuevos esquemas de transparencia en el uso y manejo de los recursos, por lograr una mayor rendición de cuentas y por fortalecer la participación ciudadana, pero, qué tan sólida es esta tendencia en las condiciones actuales en las que los lideres migrantes se enfrentan a un gran coqueteo de los partidos políticos por atraerlos y de los gobernantes para utilizarlos como bandera de lucha transnacional o para asegurar una fuente de recursos para sus programas de obra.
Las instancias oficiales tienen la responsabilidad de velar por la correcta ejecución del programa y la adecuada actuación de todos los involucrados en el mismo, inclusive las Reglas de Operación establecen ciertas medidas de transparencia, como su publicación en
179 En el Covam debe participar un representante de cada uno de los aportantes del Programa 3x1, e invitados especialistas.
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el Diario Oficial de la Federación y en la página electrónica de la Sedesol, así como el establecimiento de un anuncio en el lugar donde se desarrollan las obras, indicando el